Tema 3: Lectura 1

Figura 2-1 Un dilema ético típico Oldport: Los peligros de las proyecciones poblacionales En Oldport el alcalde tenía una firma de planificadores como consultores para desarrollar un plan integral de veinte años para renovación urbana, vivienda, escuelas y establecimientos de servicios sociales.  El informe preliminar de los planificadores proyectó un crecimiento poblacional moderado pero un cambio dramático y continuo en la composición racial, con grupos minoritarios llegando a ser mayoría en el transcurso de doce años.  Se pronosticaba una mayoría negra después de cinco años en las escuelas públicas. El alcalde reaccionó fuertemente ante el informe preliminar.  Si estos resultados se publicaban, se convertirían en una profecía.  Toda esperanza de preservar un sistema escolar integrado y mantener vecindarios mixtos estables o desarrollar una ciudad étnicamente heterogénea con una fuerte base residencial desaparecería. Se les pidió a los planificadores revisar sus números.  Ellos estuvieron de acuerdo en usar la proyección mínima –dominio de minorías en las escuelas públicas después de ocho años y una mayoría en la ciudad en dieciséis años después.  El alcalde no estaba satisfecho.  Dijo a los planificadores que cambiaran las cifras o las eliminaran del informe.  Ellos se rehusaron, sintiendo que habían doblado su interpretación de la realidad todo lo que podían.  Sin discutir esta realidad, el balance del informe no podría estar profesionalmente justificado. El alcalde los acusó en privado de arrogancia profesional y pidió a un profesional de su oficina reescribir el informe sin las proyecciones y ordenó a los consultores no dar a conocer sus resultados sobre el asunto racial bajo ninguna circunstancia. Fuente: Extraído de Peter Marcuse, “Professional Ethics and Beyond: Values in Planning.”  Reimpreso con permiso del Journal of the American Institute of Planners 42, no. 3 (July 1976), 265.

El asunto, sin embargo, no es que los analistas y planificadores de políticas se enfrentan con dilemas éticos. El punto verdadero es cómo hacer análisis de manera ética, que incluya cosas como qué es lo que se debe hacer, qué es bueno, cuáles valores deben perseguirse, cuáles metas deben buscarse y en qué medida se sirve a un cliente en vez de al bien público o común. Los planificadores y los analistas de políticas deben entender la ética porque tendrán que escoger entre esquemas analíticos conceptuales, acciones y políticas alternativas y su propia conducta.

Los asuntos éticos también incluyen problemas de justicia intergeneracional e internacional. Las elecciones éticas que tenemos que hacer suelen ser muy sutiles, incluyendo lo que analizamos, cómo lo enfocamos, qué información presentamos, cómo trabajamos con los clientes y generalmente cómo actuamos como profesionales.

Valores en el análisis Muy pocos planificadores y analistas dicen hoy que su trabajo está libre de valores. De hecho, en la mayoría de los campos, quienes hacen políticas reconocen cada vez más que su trabajo está muy cargado de valores y que hay límites para el conocimiento técnico.

La mayoría de los escritores contemporáneos sobre el análisis de políticas también reconocen que el análisis tiene un componente sustancial normativo, puesto que mediante su uso buscamos información sobre las consecuencias de las acciones y su impacto en las personas. Como dijo Dunn: "Los objetivos del análisis de políticas incluye, pero van más allá, de la producción de hechos; los analistas de políticas también buscan producir información sobre los valores y su logro mediante la acción reflexiva." Creemos que pocos analistas y planificadores de políticas todavía se ajustan a una perspectiva libre de valores, estrictamente objetiva, del desarrollo de políticas. De hecho, Majone ha señalado que en la perspectiva decisionista, el análisis de políticas racional puede empezar solo después de que los valores relevantes han sido identificados, y que estos valores cambian con el tiempo como resultado de un proceso de toma de decisiones.

No solo se reconoce en general que los valores juegan un papel importante en el análisis, sino que Heineman y sus colegas sostienen que los valores y las creencias se usan como atajos heurísticos en la toma de decisiones, especialmente en el desarrollo de la política exterior, y Leung señala que "las políticas es una expresión concreta de valores que involucra la distribución de recursos y poderes."

Hasta en su antiguo capítulo sobre "La orientación de las políticas," Lasswell escribió que el analista debe aclarar los valores: El método de las ciencias políticas no solo hace énfasis en los problemas básicos y los modelos complejos, sino que recomienda una considerable aclaración de las metas de valores involucradas en las políticas. Después de todo, ¿en qué sentido es un problema "básico"? Las evaluaciones dependen de los postulados sobre las relaciones humanas para que se les considere deseables. Para propósitos del análisis, el término "valor" se toma como que significa "una categoría de eventos preferidos", como paz en vez de guerra, altos niveles de empleo productivo en vez de empleo masivo, democracia en vez de despotismo y personalidades agradables y productivas en vez de destructivas.

Aunque se comprende la naturaleza cargada de valor del planeamiento y del análisis de políticas, en la práctica no se ha visto mucha consideración sistemática del impacto de los valores éticos sobre las decisiones. Esta tarea ha probado ser difícil porque el análisis de políticas ha salido de disciplinas básicamente empíricas construido sobre la objetividad científica y asumiendo neutralidad de valores. Pero algunos analistas han tratado de incluir asuntos normativos en su trabajo. La naturaleza mixta del análisis de políticas fue descrita por Fischer y Forester: Por un lado es empírica, pero no rigurosamente científica, en el sentido clásico del término. Por otro lado está fundamentalmente relacionado con la realización de normas y valores, pero no es ética per se. El análisis de políticas yace exactamente (aunque incómodamente) entre la ciencia y la ética.

El proceso analítico ¿Cómo se realiza un análisis de políticas? No hay una forma única aceptada. Varios investigadores, docentes y personas que hacen políticas han descrito modelos de análisis de políticas. Algunos de estos procesos han sido criticados porque siguen el enfoque del modelo racional ideal –un método, dicen algunos, que no puede seguirse. Regresaremos a este argumento, pero primero ¿qué han dicho estos expertos sobre el proceso de análisis de políticas?

El análisis de políticas ha sido caracterizado como arte, destreza, compromiso, argumento y persuasión, actividades que dependen en gran medida de la destreza, juicio e intuición del analista. Los analistas principiantes tienen que desarrollar estas destrezas haciendo análisis y construir un marco de referencia puede ayudar. Tenga en mente los resúmenes siguientes del proceso de análisis de políticas cuando describimos los pasos de ese proceso en los próximo capítulos.

Quade identifica los cinco elementos más importantes en el proceso de análisis de políticas como formulación del problema, búsqueda de alternativas, pronóstico del ambiente futuro, modelos del impacto de las alternativas y evaluación (comparación y jerarquización) de las alternativas. Señala que el análisis de políticas es un proceso iterativo en el cual el problema es reformulado en la medida que se aclaran los objetivos, se diseñan y evalúan las alternativas y se desarrollan mejores modelos. Sugiere que el proceso continúa hasta que se acaba el tiempo o se termina el dinero.

Al escribir para el ciudadano como analista potencial, MacRae y Wilde dicen que cada análisis de una opción de políticas involucra un conjunto de elementos comunes: definir el problema, determinar los criterios para seleccionar una opción entre las alternativas, generar una gama de políticas alternativas, escoger un curso de acción que hará que la opción de políticas sea implementada y evaluar las políticas después de hacerlas efectivas.

En su introducción a los métodos cuantitativos para el análisis de políticas, Stokey y Zeckhauser sugieren un proceso de cinco pasos como punto de partida: determinar el problema subyacente y los objetivos a perseguir, plantear posibles cursos de acción alternativos, predecir las consecuencias de cada alternativa, determinar los criterios de medición del logro de alternativas e indicar la elección de acción preferida. Los autores reconocen que puede que el analista no se mueva ordenadamente paso a paso y puede tener que pasar de un paso a otro, pero sostienen que las cinco áreas deben estar presentes en un análisis.

Un proceso similar es descrito por el Instituto Urbano para el análisis de programas estatales y locales: definir el problema, identificar los objetivos relevantes, seleccionar los criterios de evaluación, especificar el grupo cliente, identificar las alternativas, estimar los costos de cada alternativa, determinar la efectividad de cada alternativa y presentar los resultados. Este proceso divide algunas etapas identificadas por otros autores. En otras formulaciones, la definición del problema incluye la identificación de los objetivos y grupos cliente y la evaluación de alternativas incluye el costo, la efectividad y otras medidas.

Weimer y Vining dividen el proceso de análisis de políticas en dos componentes principales: el análisis del problema y el análisis de la solución, para indicar que ambas partes del proceso deben recibir mucha atención. Dentro del análisis del problema incluyen la comprensión del problema, la selección y explicación de metas relevantes y de las limitaciones, y la selección de un método de solución. Dentro del análisis de la solución incluyen los criterios de evaluación, la especificación de alternativas de políticas, la evaluación de alternativas en términos de criterios y la recomendación de acciones. También indican la necesidad de recolección de información para apoyar el análisis y la comunicación de consejo útil a los clientes.

Estos y otros métodos de análisis de políticas se parecen al proceso de toma de decisiones ideal, racional, que se encuentra en muchos campos. Por ejemplo, el proceso definido en un texto multidisciplinario sobre toma de decisiones incluye los siguientes pasos: definir el problema, identificar las alternativas, cuantificar las alternativas, aplicar ayudas de decisiones, escoger la alternativa e implementar la decisión. Como otras formulaciones del proceso de decisión, esta incluye la iteración de los pasos cuando un determinado paso no puede completarse por falta de información. Regresando varias veces a los pasos se puede llegar a enunciados más precisos del problema y a la identificación de alternativas adicionales.

El modelo racional también es recomendado para resolver problemas estratégicos en los negocios. También incluye pasos ya conocidos: diagnosis del problema, definición de objetivos, generación de alternativas, valoración de consecuencias, selección de la ‘mejor’ alternativa, pre-implementar la ‘mejor’ solución (identificar los efectos secundarios o las consecuencias no deseadas) e implementar la ’mejor’ solución. Para muchos campos se han recomendado métodos similares de solucionar problemas durante años, incluyendo el desarrollo económico, el diseño, la planificación urbana y regional, el análisis de sistemas y la administración pública.

¿Puede alguien, en especial un analista principiante, seguir estos procesos? Requieren una enunciación clara de metas y objetivos (Esto suele ser difícil de obtener de una persona, y más difícil aún de una organización o ente público), una identificación de todas las alternativas que podrían usarse para lograr las metas (¿Cómo sabemos que se han considerado todas las opciones?), y el cómputo de los costos y los beneficios de estas opciones (¿Cómo podemos determinar estas cifras para cientos de opciones posibles?). El proceso ideal no es solo demandante mentalmente, sino toma tiempo y recursos. Mientras el analista pedalea a través del proceso, el problema puede haber sido resuelto por otros medios, puede haber desaparecido o puede haber crecido demasiado como para lidiar con él. Además, las organizaciones normalmente no pueden costear la realización de análisis completos. En el mundo diario de la toma de decisiones, la necesidad de decisiones rápidas y relativamente correctas requiere que se hagan compromisos dentro del modelo racional. Simon dice que las opciones buenas o aceptables, no necesariamente las mejores, son seleccionadas porque el costo de la investigación es mayor que los beneficios. Lindblom sostiene que las autoridades normativas no pueden hacer las comparaciones simultáneas que requiere el modelo racional, de manera que adoptan un enfoque incremental, haciendo comparaciones sucesivas limitadas, seleccionando opciones que al menos sean mejores que otras posibilidades. Etzioni propuso el enfoque de tamizaje mixto como algo intermedio entre los enfoques racional e incremental, para ver integralmente los problemas, pero también para centrar la atención en aquellas áreas que parecen ser más apropiadas para el análisis detallado. Y Paris y Reynolds, diciendo que el análisis de políticas no es una ciencia, proponen que los argumentos de las políticas sean evaluados mediante una ideología racional que enlace las experiencias normativas y los datos observados para permitirnos determinar las políticas preferidas. Puesto que las políticas suelen involucrar financiamiento, el proceso de decisión racional también está comprometido por la naturaleza incremental del proceso presupuestario, mediante el cual los programas tienden a continuar y los cambios principales ocurren lentamente.

El modelo racional y el análisis de políticas en sí han sido severamente criticados por sus demandas irreales y sus peticiones exageradas. Robert Formaini ha escrito: …las políticas públicas con base científica (justificadas), un sueño que ha crecido desde la Ilustración y que, tal vez, ha alcanzado su apogeo hacia fines de nuestro siglo, es un mito, una ilusión teórica. Existe en nuestras mentes, nuestros análisis, y nuestros métodos solo porque tratamos de encontrarla y, típicamente, tendemos a encontrar lo que buscamos.

Además, después de gastar muchos fondos en políticas y programas, queda la pregunta de si han habido muchos resultados de esos esfuerzos. Hofferbert hace ver que muchos esfuerzos grandes de políticas gubernamentales no han tenido resultados visibles; por ejemplo, los programas de capacitación a adolescentes y los esfuerzos para reducir el consumo de drogas y alcohol. Y Formaini señala el fracaso del análisis de políticas del gobierno para formular una respuesta óptima para el problema de la fiebre porcina en 1976.

Por el contrario, Schwartz ha dicho que los programas del gobierno han tenido un impacto favorable en la vida de los americanos, por ejemplo, en la reducción de la pobreza y las mejoras en la salud. Además, dice que la mayoría de los americanos dependen de la ayuda de las políticas del gobierno, que la acción voluntaria no es suficiente, y que las políticas del gobierno han tenido un efecto más positivo de lo que se les quiere reconocer. Quigley y Scotchmer también sostienen que el análisis de políticas tiene su impacto, citando una serie de instancias recientes en que el análisis ha sido materializado. Y en un análisis cuantitativo a gran escala de 58 casos, Bryson y sus colegas demuestran que la planificación y los planificadores han tenido un impacto positivo sustancial en la creación de resultados deseables en proyectos grandes. Además, puede haber muchos impactos indirectos del análisis de políticas en las decisiones mediante el proceso de ilustración.

Las alternativas y modificaciones al modelo racional han sido propuestas por varios autores, pero ningún paradigma rival ha logrado dominar. Sin embargo, Alexander sugiere que un enfoque de contingencia que sintetiza los resultados de la investigación con recomendaciones normativas tiene el mejor prospecto para suplantar el modelo racional. La mayoría de escritores sobre análisis de políticas actualmente, y quienes hacen políticas, propugnan el uso de una variante para el modelo racional, que integre el enfoque científico-técnico con el enfoque normativo-político.

No se puede seguir un modelo racional estricto porque muchas decisiones aparentemente racionales tienen que ser de término medio debido a que no son factibles políticamente. Políticas racionales, lógicas y técnicamente deseables pueden no ser adoptadas porque el sistema político no las acepta. Las cifras no siempre hablan por sí mismas; suele darse la falta de consenso respecto a valores básicos y las buenas ideas no siempre ganan. Los analistas y las autoridades normativas se enfrentan constantemente con el conflicto entre las alternativas técnicamente superiores y las políticamente factibles y suelen tener que incluir argumentos, persuasión y esfuerzos políticos en sus procesos analíticos.

Nagel ha resumido las evaluaciones de los estudios de políticas, muchos de los cuales también se aplican al análisis de políticas, notando que es criticado por tener demasiadas y, a la vez, muy pocas de las mismas características. Las características en conflicto incluyen ser (1) un material desactualizado o un material temporalmente en moda, (2) demasiado práctico o demasiado teórico, (3) demasiado multidisciplinario o demasiado centrado en las ciencias políticas, (4) demasiado cuantitativo o demasiado subjetivo, (5) subutilizado o sobre utilizado y (6) demasiado liberal o demasiado conservador.

Responde estos cargos diciendo que los estudios (análisis) de políticas combinan diversas ideas para que el campo esté mejor preparado para lidiar con la evaluación sistemática de alternativas. Dice, además, que los estudios de políticas quedan bien calificados en ciertas dimensiones.

Tiene un fundamento filosófico a largo plazo, originalidad, un lado teórico, un lado práctico, un importante componente de ciencias políticas que involucra todos los campos de las ciencias políticas, un componente multidisciplinario que involucra todos los campos del conocimiento, especialmente las ciencias sociales, un lado cualitativo orientado hacia los valores, una forma cuantitativa, razonablemente objetiva de lidiar con los problemas analíticos, una habilidad para ser utilizado, cuando corresponde, a la luz de los procesos democráticos, y de no ser utilizado, cuando corresponde, a la luz de esos mismos procesos democráticos, tiene valor para las autoridades normativas conservadoras y tiene valor para las autoridades normativas liberales.

Puesto que este es un libro sobre métodos de análisis de políticas, obviamente creemos que hay mérito en el análisis sistemático. Sin embargo, como otros analistas de políticas, admitimos que la gente no actúa como los modelos dicen que deberían actuar. Cuando explicamos cómo se realizan los análisis, informamos cómo deberían realizarse. No sugerimos que el analista de políticas deba seguir con rigidez los pasos en el modelo racional. A menudo no es posible. Creemos que los analistas principiantes deben trabajar cada paso del proceso. Otros tienen argumentos parecidos para el modelo racional (o algo parecido) y han sugerido además que permite a otros evaluar el análisis, reduce los problemas a un tamaño manejable, reduce la subjetividad, e informa a los ciudadanos.

El análisis de políticas básico en seis etapas Hemos incorporado ideas de varias descripciones de análisis de políticas con nuestras propias experiencias para crear el proceso de seis pasos que se muestra en la Figura 2-5: definición del problema, determinación de los criterios de evaluación, identificación de las alternativas, evaluación de las alternativas, comparación de las alternativas y valoración de los resultados. Estos son los pasos principales en el proceso, pero cada paso podría subdividirse en componentes más pequeños. Los métodos básicos que pueden usarse en cada paso se presentan en los capítulos 3-9.

Los analistas pueden seguir varios caminos a través del proceso de análisis de políticas debido a diferencias en su capacitación, el tiempo disponible para el análisis, la complejidad del problema, la disponibilidad de los recursos y la afiliación organizacional. La mayoría de los analistas consideran primero un problema usando los métodos y puntos de vista de su disciplina. Los economistas suelen ver el problema primeramente en términos de costos y beneficios, las personas que estudiaron sociología ven primero el impacto diferencial en los grupos de ciudadanos y los abogados ven primero los aspectos legales del problema. Conforme menos tiempo disponible haya, más probable es que algunos pasos del proceso se eliminen. Los problemas complejos pueden requerir que las tareas sean delegadas y que se utilicen especialistas, pero si los recursos son escasos, el trabajo será hecho "en casa". Los analistas de grandes organizaciones probablemente tendrán acceso a consultores, personal de apoyo técnico y equipo especializado y pueden lidiar a menudo con solo una parte del problema; aquellos en organizaciones pequeñas tienen menos posibilidades de contar con ese apoyo y tendrán que realizar el análisis solos.

A menudo hay que hacer concesiones al modelo y esperamos que las personas que lean este libro puedan determinar sus versiones personales de lo que es el proceso de análisis de políticas después de ganar alguna experiencia. Sin embargo, como punto de partida, sugerimos seis pasos básicos.

Paso uno: verifique, defina y detalle el problema Al enfrentarnos a problemas en nuestra vida personal, a menudo nos sentimos frustrados por los muchos ángulos que debemos considerar y porque las posibles soluciones entran en conflicto. Conforme más personas consultemos sobre un problema, mayor será el número de factores que se nos plantean. Conforme más ahondamos en el problema, más aspectos encontramos que necesitan evaluación. El mismo dilema surge en el análisis de políticas. No acepte la enunciación del problema inicial sin cuestionarlo. Puede ser solo la punta del "iceberg", una parte de un problema mayor, o un problema que no puede ser influenciado por el cliente o la autoridad normativa.

Puesto que las condiciones cambian, el analista de políticas debe preguntar continuamente si el problema que precipitó el análisis todavía existe. A menudo el analista debe redefinir el problema durante el análisis en la medida que se transforma. A los estudiantes de análisis de políticas se les dice que definan el problema para poder resolverlo. Este proceso ha sido llamado solución del problema al revés. Analice los mejores datos disponibles sobre el asunto, apóyese en los criterios que se van a usar para evaluar las políticas alternativas y luego redefina el problema para que pueda ser reducido, controlado, tal vez resuelto, con la información y los recursos en mano. Este método suele ser adecuado por la inmediatez de los problemas y el corto período durante el cual debe realizarse el análisis.

La definición del problema a menudo es difícil porque los objetivos del cliente no son claros, o los objetivos enunciados parecen estar en conflicto. A veces el cliente y el analista no se entienden por las diferencias en la terminología o la jerga. Pero las organizaciones normalmente no pueden o no hacen enunciados claros de los objetivos. Este es un problema especialmente en las organizaciones públicas, que pueden tener múltiples misiones, servir muchas clientelas y tratan de responder a los sentimientos públicos cambiantes e incompatibles. Además, el poder -incluso el poder para determinar los objetivos organizacionales-, es difuso en las organizaciones grandes y es perseguido por grupos rivales. Un problema contemporáneo aparentemente simple ilustra algunas de las dificultades inherentes a la definición del problema.

En algunos estados, la licencia de conducir puede obtenerse a los 18 años, pero si una persona ha completado con éxito un curso de educación vial puede obtener la licencia a los 16. Los adolescentes tienen la tasa de accidentes más elevada de cualquier grupo de conductores. Un candidato político ha pedido "reducir la carnicería en nuestras autopistas". (Ver Figura 2-6). ¿Cuál es el problema? Observe que la respuesta depende de quién pregunta. Usted y su cliente pueden querer considerar las perspectivas de algunas audiencias y no de otras, pero vale la pena pensar sobre todos los posibles puntos de vista desde el principio. Luego los reduce rápidamente, usando un razonamiento sólido.

¿Se trata el problema de una tasa excesiva de accidentes entre los conductores adolescentes? ¿O es más específicamente las muertes y heridos que ocurren como resultado de algunos de estos accidentes? Una variedad de factores pueden contribuir al problema: los programas de educación vial que no preparan adecuadamente a los adolescentes para un manejo no supervisado, un examen para licencias que no distingue a los adolescentes preparados de los no preparados, vehículos inseguros de segunda y tercera mano conducidos por adolescentes y adolescentes conduciendo en estado de intoxicación. Los distritos escolares pueden definir el problema como de alto costo de la educación vial. Los padres de los conductores adolescentes pueden definir el problema en términos del alto costo de asegurar su conductor adolescente responsable porque las tarifas de los seguros han sido infladas por los conductores adolescentes irresponsables. Enfrentando tal variedad de posibilidades, el analista debe definir y detallar el problema, asegurándose de que puede ser considerado por políticas sobre las que la autoridad normativa (normalmente su cliente) tiene control.

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