The Policy-Making Process

El proceso de hacer políticas

Por Charles E. Lindblom y Edward J. Woodhouse

Capítulo 1:

Desafíos que se enfrentan al hacer políticas

¿Por qué no son más efectivos los humanos para resolver realmente los problemas sociales? ¿Por qué, de manera declarada, suelen aparecer los gobiernos como insensibles para muchos de sus ciudadanos? En algunos de los fracasos más serios de la toma de decisiones en el campo de la política y la economía durante el siglo veinte, los gobiernos y las empresas han

 

· Gastado más de $5 trillones en armas militares, junto a un miedo nunca reconocido y casi 100 millones de vidas tomadas en conflictos violentos;

· Introducido aproximadamente 100,000 químicos orgánicos sintéticos en ecosistemas, sin mucho conocimiento de sus propiedades carcinogénicas y otras propiedades dañinas;

· Permitido que unos 20 millones de niños y adultos mueran anualmente de malnutrición y enfermedades afines;

· Reducido muchas más reservas irremplazables de petróleo y gas natural que la requerida para un transporte, calefacción e industria eficientes;

· Gastado cientos de billones de dólares en reactores nucleares gigantes que no son aceptables ni económica ni políticamente en la mayoría de las naciones;

· Iniciado una reducción parcial de la capa de ozono, y tal vez precipitando el calentamiento climático global; y

· Fallado en establecer programas internacionales de control de la natalidad y asistencia económica adecuadamente financiados, resultando en un aumento de la población mundial de aproximadamente un billón de personas durante los noventa.

A estas y otras grandes ofensas se le agrega la cantidad incontable de problemas sociales tan familiares para todos: pobreza, racismo, sesgos de género, abuso de niños, adicción al alcohol y las drogas, matrimonios desdichados, sistemas educativos sin éxito, muertes y mutilaciones en las carreteras, la expansión de los suburbios, la espiral en los costos médicos, la corrupción política, la televisión sin sentido – la lista parece interminable.

Estas realidades innegables se mofan de las aspiraciones humanas de tener políticas públicas inteligentes. De hecho, si la experiencia es una guía confiable, la probabilidad de moverse hacia gobiernos democráticos inteligentes no es prometedora. No es de sorprenderse, entonces, de que muchas personas se retiren a la vida privada a disfrutar en la medida de lo posible dentro de las limitaciones de una civilización cargada de problemas. Por otra parte, quienes continúan buscando la posibilidad de que el futuro de la humanidad pueda ser guiado por decisiones significativamente más sabias que las pasadas, pueden apuntar a señales de esperanza como la creciente conciencia sobre el ambiente, el fin de la Guerra Fría, y la discriminación contra las mujeres, las minorías étnicas y los homosexuales en algunos países.

Tanto los éxitos como los fracasos plantean preguntas. Si los humanos no están condenados para siempre a vivir con una toma de decisiones que no es democrática ni relativamente inteligente, tiene sentido preguntarse sistemáticamente qué es lo que está estorbando. "¿Qué interfiere con la inteligencia y con el control popular al atacar los problemas sociales?" suena como una pregunta directa que debe ser fácil de responder. Resulta ser una tarea formidable, que requiere replantearse de manera sustantiva de qué se trata la solución de problemas sociales.

Hacer políticas: una manera amplia de concebirlo

¿Quién hace las políticas? Debido a que los presidentes y los primeros ministros, los secretarios de gabinete y los ministros, los oficiales mayores y los gobernadores, los legisladores y los burócratas son la parte más visible del proceso de hacer políticas, tienden a recibir una atención desproporcionada en la cobertura de los medios, en los cursos sobre política y políticas públicas y en la mente pública. Pero pocas personas cometen el mismo error respecto a la vida económica. Los bienes y servicios obviamente son producidos a través de un sistema económico complejo, con productos que emergen de las contribuciones de millones de personas que interactúan entre ellas. Las políticas públicas, de igual manera, son realizadas mediante un sistema político complejo y no pueden ser comprendidas básicamente viendo las acciones del Presidente Clinton, el Canciller alemán Kohl u otros altos oficiales de gobierno.

Al tratar de captar y sintetizar el conjunto complejo de fuerzas que juntas producen efectos llamados "políticas", este libro no toma a las instituciones gubernamentales ni a los oficiales como objetos únicos de estudio. Los oficiales electos y nombrados son claramente los que promulgan y administran más directamente las leyes. Pero estas autoridades normativas inmediatas normalmente discuten alrededor de una gama relativamente reducida de alternativas, que son zarandeadas para caber en un área amplia de acuerdos básicos.

En un sentido, lo que normalmente describimos como "política" democrática es solo la broza. Es la manifestación superficial, representando conflictos superficiales. Antes de la política, detrás de ella, envolviéndola, restringiéndola, condicionándola, está el consenso subyacente sobre las políticas que usualmente existe en la sociedad entre una cantidad predominante de los miembros políticamente activos.

Si la solución de los problemas sociales progresa pobremente, si el proceso de hacer políticas está llevando a resultados seriamente defectuosos, entonces puede ser deseable extender bastante la gama de alternativas políticas que están siendo consideradas. Esto requerirá revisar los procesos más profundos por los cuales se forma el "consenso subyacente".

Esta tarea no es bien atendida por la terminología política convencional, que sugiere que el ímpetu por las políticas proviene principalmente de unos pocos "líderes" – implicando que todos los demás son "seguidores". Por el contrario, los políticos y los burócratas suelen servir como lentes a través de los cuales se refractan las diversas presiones, ideas, preguntas, problemas y opciones de políticas, que salen directa o indirectamente de incontables fuentes. Esto no es para negar que los oficiales de gobierno tienen también sus propias agendas: Protegen programas, construyen carreras, aumentan su autoridad, promueven ciertas posiciones del interés público y a veces enriquecen sus propias carteras. Estas metas las persiguen adaptándose y usando el flujo de problemas y las ideas sobre políticas, así como la información y las oportunidades políticas que fluyen a través de sus dominios. Pero ¿dirigir? No es lo principal.

Debido a que muchas personas y fuerzas sociales influyen en los resultados de las políticas, es incorrecto refererirse a aquellos que están en posiciones de autoridad como "las autoridades normativas" o "líderes" o "tomadores de decisiones". Desafortunadamente, no hay forma de reemplazar adecuadamente estos términos incómodos. Este libro usa el extraño y poco familiar término de funcionario, para referirse a una persona que desempeña cierta función, especialmente un oficial. Lo que le falta a la palabra es elegancia y familiaridad, pero al menos es más precisa. Puesto que una parte de nuestro objetivo es ayudar a los lectores a desaprender algunas de las cosas que se enseñan sobre la vida política, lo extraño del término puede servir como recordatorio de cuán amplio es el proceso de hacer políticas realmente, un recordatorio que no se concentra excesivamente en los oficiales de gobierno.

Manteniendo este énfasis, además de cubrir a los legisladores, grupos de interés y otras partes gubernamentales del proceso de hacer políticas, le ponemos al menos la misma atención a otras influencias más amplias sobre la toma de decisiones. Estas incluyen las capacidades limitadas de los humanos para cuestionarse problemas complejos, el frecuente conflicto entre el juicio razonado y el ejercicio del poder político, el papel central de los negocios en la toma de decisiones y las inequidades socioeconómicas y políticas. Por razones que serán comprendidas, entender estos aspectos más amplios de hacer políticas entra a desenredar el misterio de por qué la solución de problemas gubernamentales no es más efectiva – y sugiere empezar por cómo hacer mejor las cosas.

Límites y debilidades cognoscitivos

Existe una discrepancia básica entre las capacidades mentales de los humanos y las complejidades de los problemas de políticas. La mente humana, aún extendida con recursos como el lenguaje escrito y las computadoras electrónicas, simplemente no puede captar la complejidad de la realidad social. Herber Simon, quien recibió el premio Nóbel por sus estudios de los procesos de decisión cognoscitiva, arguye que "La capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas complejos es muy pequeña comparada con el tamaño de los problemas cuya solución se necesita para una conducta objetivamente racional en el mundo real – o hasta para una aproximación razonable a tal racionalidad objetiva".

Considere un problema de políticas simple: ¿Debe el gobierno de una ciudad introducir el tráfico de una sola vía en una calle central? Los tomadores de decisiones no pueden saber todos los efectos del tráfico (incluyendo el cambio de la congestión a otras calles), sobre la conveniencia de los ciudadanos, o sobre las ganancias de los negocios del área. Hasta las mejores técnicas analíticas, que pueden requerir una pericia de la que no se dispone en la ciudad, podrían responder estas preguntas solo con estimaciones no concluyentes que podrían resultar incorrectas.

El tráfico obviamente es un tema mucho más fácil que la mayoría de los problemas locales, como el lidiar con la sobrepoblación en la cárceles, la adicción a las drogas o el SIDA. Ciertamente es menos complejo que los déficits presupuestarios y muchos otros asuntos de políticas que se tratan en Washington, París o Tokyo. Y las dificultades de predecir el tráfico son pálidas comparadas con el intento de comprender los efectos de la reunificación alemana o prever cómo llevar realmente paz al Medio Oriente.

La cultura occidental se rehusa profunda y persistentemente a reconocer las dificultades que surgen de la complejidad del mundo y las modestas habilidades cognoscitivas de los humanos. Por eso los intentos de entender la solución de los problemas sociales suelen ir mal desde el principio. A menos que se tomen en serio las limitaciones humanas, es imposible apreciar la magnitud de la tarea que enfrenta el sistema político; y a menos que la acción política tome en cuenta el hecho de que los problemas complejos no pueden ser comprendidos totalmente, la toma de decisiones se hará mucho más mal de lo que se puede hacer.

Análisis versus poder

Para mejorar la solución de los problemas sociales ¿se requiere mucha más información y pensamiento sistemático en el proceso de hacer políticas? Mucha gente cree que es así, y el estudio de la toma de decisiones ha puesto especial atención a los papeles de la información y el análisis. Algunos libros y cursos se concentran casi exclusivamente en estos componentes intelectuales de la vida política. Frente a problemas como el efecto invernadero, el debacle de los ahorros y los préstamos, y los períodos recurrentes de alto desempleo, el deseo de políticas más informadas parece eminentemente sensible.

Algunos críticos señalan que los enfoques intelectuales de los problemas a veces se involucran con categorías analíticas y tratamientos estadísticos fríos llevados a extremos indefendibles. Sin embargo, el deseo de más información y análisis es inequívoco, un deseo que parece sugerir una reducción del conflicto político de partidos, de las maniobras políticas, del poder, de la ‘política’.

Sin embargo, el deseo de una influencia popular en el gobierno requiere que las políticas permanezcan en el ámbito político. Pocos desearían avanzar tanto hacia un gobierno tecnocrático de expertos como para renunciar al derecho al voto, y la mayoría de la gente espera que los funcionarios electos consideren las opiniones de los ciudadanos comunes respecto a varios temas. Aunque la gente cree que los gobiernos necesitan más investigación y análisis de los problemas de políticas, aparentemente pretenden que sus oficiales electos pidan de algún modo los servicios de analistas y expertos sin abdicar a su autoridad política.

Así, un conflicto serio atraviesa las actitudes comunes hacia la toma de decisiones. La gente quiere que las políticas sean informadas y bien analizadas, tal vez, incluso, correctas o científicas; pero también quieren que la toma de decisiones sea democrática y, por lo tanto, un ejercicio de poder. Por supuesto, toda toma de decisiones gubernamentales puede considerarse un proceso político puesto que involucra el uso de la autoridad. Al usar el término "político" de manera más restringida, sin embargo, es posible contrastar la persuasión razonada con el poder: llegar a las preferencias de políticas mediante el análisis informado y la discusión cuidadosa, versus establecer políticas por negociación, intercambio de favores, votación u otras formas de ejercer el poder. En este sentido, la política es prominente en decisiones de congresos sobre la ubicación de bases militares en varios estados, mientras el análisis es más importante en las decisiones del Consejo de la Reserva Federal sobre políticas monetarias. Pero el análisis y la política siempre se entrelazan.

Muchos teóricos sobre la democracia y pensadores sociales han tratado de resolver el conflicto. Su argumento es que el intercambio político abierto en una sociedad democrática – una "competencia de ideas"- es el mejor camino hacia la verdad, que la política democrática ofrece la mejor oportunidad para hacer políticas informadas y razonadas. Aunque sea el mejor camino, sin embargo, parece peligroso. Mucha gente desconfía de la política democrática porque perciben que la competencia de ideas no trae razón sino el espíritu de la contradicción en la toma de decisiones. Esto apunta a un serio conflicto: Para mejorar el papel de la razón y el análisis en la toma de decisiones, ¿debe una sociedad renunciar a algunos aspectos de la democracia? O, a pesar del conflicto intermitente, ¿puede una sociedad disfrutar de una toma de decisiones que sea más razonada y también más democrática? La relación del conocimiento y el poder es un segundo tema central en todo este libro.

La función normativa de las empresas

Algunas tareas públicas importantes son delegadas al sector empresarial en sociedades que emplean economías de mercado; desde la caída de las economías centralizadas en la Unión Soviética y Europa Oriental, esto incluye todos los sistemas democráticos y la mayor parte del resto del mundo. Se puede decir que las sociedades con orientación mercantil tienen un segundo grupo de "oficiales públicos": los administradores de negocios que organizan la fuerza laboral asignan recursos, planean inversiones de capital y de otras formas asumen muchas de las tareas de organización de la vida económica. Los ejecutivos de las corporaciones, en vez de los oficiales de gobierno, fijan la mayoría de las políticas respecto a la producción de electricidad, servicios de transporte, entretenimiento, seguros, acero, vivienda, alimentos, computadoras, periódicos, televisión, juguetes y muchos otros bienes y servicios.

Aunque estas funciones no son gubernamentales, son públicas en el sentido de que le importan a todo el mundo y las decisiones sobre ellas son tan importantes como las que toma el gobierno. La creación de trabajos y el empleo o desempleo resultante, los niveles de precios y la expansión o contracción general de la economía están influenciadas por las políticas gubernamentales, por supuesto; pero dependen incluso más directamente de las acciones de los ejecutivos de las empresas y otros participantes del sistema de mercado.

La importancia de la toma de decisiones de las empresas no puede refutarse alegando que los ejecutivos empresariales no gozan de mucha libertad y están obligados a hacer lo que quieren los consumidores. Los consumidores ejercen, de hecho, un control holgado sobre las decisiones de las empresas al "votar" con dólares cuando compran o no compran. Pero la influencia de los consumidores se limita, en el mejor de los casos, a especificar en general cuáles bienes y servicios logran ganar un nicho en las tiendas. Ellos tienen poco impacto en si los trabajadores son reemplazados por robots o en dónde coloca la General Motors una nueva planta de ensamble para los automóviles Saturn; los consumidores no deciden si el spray aerosol usará propulsores químicos peligrosos, o si los procesadores de palabras se usan para hacer el trabajo secretarial más interesante o más presionado. A través de la competencia los consumidores presionan para mantener bajos los costos, pero los ejecutivos de las empresas tienen mucha libertad para decidir la forma de producir y la forma como lo que producen afecta el ambiente y la fuerza laboral.

Los ejecutivos de las empresas obviamente toman buenas y malas decisiones, como lo hacen los oficiales de gobierno; la calidad de las decisiones varía. Lo que queda invariante es que hay un segundo grupo de oficiales públicos y que la toma de decisiones del "sector privado" constituye un sistema de control sobre las direcciones de la sociedad que rivaliza con el gobierno significativamente. Este libro analiza los procesos políticos gubernamentales, no los relacionados con transacciones económicas en el mercado; pero los dos sistemas, ambos comprometidos en la toma de decisiones públicas, se entrelazan frecuentemente y con consecuencias importantes.

Esto es cierto, en parte, porque como todo mundo sabe, junto con el bien que logra, la vida empresarial también produce problemas serios: basura tóxica abandonada y otras formas de contaminación ambiental, automóviles defectuosos que matan y desfiguran, publicidad que confunde; la lista es larga. De hecho, tal vez no es tan justo decir que los ejecutivos empresariales suelen tener fuertes incentivos para actuar de maneras que crean ciertas clases de problemas sociales si pueden obtener ganancias con ello. Cuando las empresas hacen políticas públicas, en otras palabras, ayudan a crear partes importantes de la agenda de la toma de decisiones públicas que hace el gobierno. La sociedad y el gobierno siempre están tratando de alcanzarse uno a otro, para corregir o mitigar los problemas introducidos por la ingenuidad tecnológica y comercial del sector empresarial.

Los esfuerzos del gobierno son especialmente difíciles porque los ejecutivos empresariales también son los principales participantes en la vida política. El papel central que juegan las empresas en la toma de decisiones pública a través del mercado les da recursos que pueden usarse para intervenir en el lado gubernamental de la toma de decisiones pública, incluyendo un financiamiento mucho mayor del que gozan otros intereses sociales. En la medida que los gobiernos tratan de inducir a los negocios a reducir la contaminación, mantener buenas condiciones laborales y servir a la sociedad de distintas formas, los ejecutivos empresariales y sus aliados poseen recursos considerables para resistirse a tales esfuerzos. El papel político de las empresas es un tercer tema central del análisis de los capítulos siguientes.

Inequidades socioeconómicas y políticas

Un cuarto elemento en la formulación de políticas es las inequidades sociales y económicas entre los ciudadanos y su traducción en inequidades políticas. Esto ocurre aún en los sistemas políticos normalmente denominados democracias.

Los tomadores de decisiones inmediatos en el gobierno, en las empresas y en el sector sin fines de lucro son una fracción pequeña de la ciudadanía. Tal vez la mitad de los productos industriales y los servicios financieros de EEUU está sujeta a un control primario de varios miles de personas que toman decisiones de alto nivel en las 500 corporaciones más grandes. Los oficiales políticos son aún menos: de 400 a 800 oficiales son electos en las oficinas nacionales en Alemania, Gran Bretaña y la mayoría de los otros países. Más o menos esa cantidad de ejecutivos, editores y personal de periodismo decide qué son "noticias" en las redes de televisión, en las organizaciones recolectoras de noticias como la Associated Press y los principales periódicos como The New York Times. Entonces, aunque sea problemático, la existencia de una élite de autoridades normativas –o, más precisamente, élites – es una realidad de la vida política.

Las preguntas surgen, sin embargo, respecto al grado en que estas élites promueven la toma de decisiones democrática e inteligente. Si las élites fueran representativas de un mayor cuerpo de ciudadanos, compartiendo, por ejemplo, antecedentes étnicos, religión, clase, y género, entonces sus ideas y elecciones no serían muy distintas de las del público más general. Aún no siendo representativas en un sentido democrático, si las élites estuvieran muy abiertas a las necesidades públicas en varios temas y las tradujeran en políticas efectivas, mucha gente podría considerar el sistema suficientemente democrático e inteligente. En la medida que vemos el asunto, será más evidente que este patrón no es la norma.

Élites a un lado, los asuntos de inequidad llegan más lejos. Entre los ciudadanos ordinarios, las donaciones para campañas políticas obviamente vienen de los adinerados más que de los pobres. Los grupos de interés necesitan fondos y se orientan hacia aquellos que aportan los fondos. En estas u otras formas, la gente adinerada puede recurrir a sus recursos económicos cuando participan en la vida política. Los asuntos de inequidad no solo tienen que ver con el dinero, puesto que las habilidades para escribir y hablar y muchas otras cualidades personales favorecen a algunos – y ponen a otros en desventaja.

¿Son los sistemas políticos contemporáneos tan poco democráticos respecto a la equidad o puede la inequidad ajustarse de algún modo a la democracia? ¿Existen mecanismos políticos que ayuden a aliviar las implicaciones de las políticas de estas inequidades? En la medida que la inequidad es un problema, ¿interfiere solo con el grado de democracia o también con la inteligencia de las políticas públicas? Estos temas constituyen el cuarto punto central considerado en el libro.

¿Cómo estudiar el proceso de las políticas?

¿Cuál es la mejor manera de examinar los detalles de la toma de decisiones? Un método popular reciente separa la toma de decisiones en etapas y analiza cada una de ellas. Este método empieza con un examen de cómo surgen los problemas de políticas y aparecen por primera vez en la agenda política. Sigue el análisis de cómo los actores políticos formulan los asuntos para la acción, cómo procede la acción legislativa y otras acciones, cómo los administradores implementan luego las políticas y cómo se evalúan las políticas.

Uno descubre rápidamente, sin embargo, que la lista de personajes de este drama no cambia mucho del primer acto hasta el último. Las formas en que los participantes políticos cooperan o batallan uno con otro también es bastante consistente. Dividir el proceso de la toma de decisiones en unidades hipotéticas es, por lo tanto, artificial y puede también demandar un costo intelectual muy grande si la búsqueda de elementos únicos de cada etapa oscurece los asuntos y fenómenos universales, tales como las inequidades sistemáticas que sesgan todo el proceso.

El método por etapas también tiene el riesgo de suponer que la toma de decisiones procede a través de un proceso coherente y racional – como escribir un informe de un curso universitario con principio, centro y final, cada parte unida lógicamente a la siguiente. De hecho, la toma de decisiones rara vez sucede así; se ha descrito con más precisión como un proceso en el que la acción ocurre caprichosamente en la medida que los problemas se relacionan con ideas de políticas consideradas de interés político por una mayoría de los partidarios que influyen en el dominio de las políticas.

Puede no haber siquiera una etapa en la que ocurre la definición del problema, puesto que los participantes suelen diferir mucho en sus ideas sobre "El Problema" que una ley o regulación está designada a servir. Las políticas a veces se forman de un compromiso entre los participantes políticos y, además, ninguno de ellos ha tenido en mente el problema al que responden las políticas acordadas. La acción suele originarse en las nuevas oportunidades, no en los "problemas", como ocurrió en la exploración del espacio.

Tampoco es exacto sugerir que hay cierta etapa en la cual las políticas deben ser "decididas". Mantener asuntos que podrían ser inconvenientes fuera de agenda es al menos tan importante para el éxito político como ganar las peleas que surgen. Las políticas pueden emerger sin decisión explícita, por falta de acción. Las políticas pueden ser consecuencia no intencionada de otra acción: cuando el número de inspectores de bancos federales fue recortado como parte de un movimiento presupuestario en 1982-83, posiblemente nadie quería permitir que algunas instituciones inestables se salieran con las suyas manipulando sus registros financieros. Las políticas también pueden emerger gradualmente, casi imperceptiblemente, mediante cambios en el grado de severidad con que se impone una ley.

Tampoco se puede distinguir fácilmente la implementación y la evaluación de las otras etapas. Un intento de implementar políticas casi siempre trae nuevos problemas en la agenda, lo que significa que la etapa llamada implementación y la llamada construcción de la agenda se traslapan – como cuando la necesidad de achicar instituciones de préstamos surgió, en parte debido a que leyes anteriores de revisión de impuestos habían estimulado la especulación en los bienes raíces. La solución para un grupo suele ser el problema de otro grupo, como cuando las leyes menos restrictivas sobre el aborto promovieron la acción de grupos contra el aborto. Desde el inicio de la implementación, surgen nuevos problemas de políticas que se incorporan en la agenda en sucesión permanente.

Además, la evaluación de las políticas, que suele considerarse como el paso final, no constituye realmente un "paso" en la toma de decisiones, a menos que señale otros posibles movimientos de políticas, en cuyo caso la evaluación se entrelaza con los otros intentos de valorar y formular opciones para rediseñar la actividad gubernamental.

El proceso de políticas en realidad no funciona como un conjunto de etapas ordenadas y deliberadas. Hacer políticas es, más bien, un proceso complejamente interactivo sin principio o fin. Para entenderlo se necesita poner atención a temas convencionales de política gubernamental como las elecciones, los funcionarios electos, los burócratas y los grupos de interés (ver parte II). Pero igualmente, o más importante, son las fuerzas más profundas que estructuran y a menudo distorsionan el comportamiento del gobierno: la influencia de las empresas, la inequidad, y las capacidades limitadas para investigar los problemas sociales. Estos se entrelazan de manera fascinante e inquietante en la toma de decisiones contemporánea (ver parte III). Una combinación de la modificación de estas condiciones estructurales y la reducción de sus efectos distorsionantes debe ser la base de cualquier esfuerzo exitoso de hacer que el proceso de la toma de decisiones sea más inteligente y democrático en el futuro (ver parte IV).