Tomado de: 

Policy 

Las políticas Por H. K. Colebatch 
Capítulo 8: Políticas: concepto y práctica

El significado del término políticas

Uno podría haber esperado que esta sección apareciera al principio del libro en vez de al final, pero como vimos desde el inicio, el término se usa de varias formas y era más útil ponerlas a un lado mientras explorábamos qué tenían que ofrecer.  El tema de este libro ha sido la forma como se usa el concepto, más que definir un uso particular de él como  ‘correcto’.  Pero ahora regresamos al significado del concepto y la relación entre el concepto de políticas y las políticas como práctica.

El hecho de que el término sea usado de tantas formas es en sí un motivo de preocupación para algunos.  ‘Los estudiantes del tema de gobierno’, dice Hughes, ‘han discutido durante largo tiempo sobre lo que significa “políticas” y “hacer políticas”, y concluye que ‘no es posible definir las políticas públicas de manera precisa’ (1994: 146).  La ecuación ignorada de ‘políticas’ con ‘políticas públicas’ limita, sin embargo, significativamente el campo, y a algunos escritores les gustaría restringir el término a la toma de decisiones gubernamentales.  ‘Las políticas públicas son, en su forma más simple, la elección que hace un gobierno de emprender algún curso de acción’, dicen Howlett y Ramesh (1995: 5).  Pero esta es aún una definición relativamente amplia del término.

Un texto popular sobre el tema de hacer políticas define políticas como ‘todo lo que los gobiernos eligen hacer o no hacer’ (Dye 1985: 1).  (Esto recuerda la descripción de Mark Twain del Río Platte: ‘una milla de ancho y una pulgada de profundidad’.)  Otros textos hacen afirmaciones tan amplias como esta.  ‘Políticas se refiere tanto a las intenciones como a los resultados reales’ (Gordon 1978: 355).  ¿Cuáles fueron, entonces, nuestras políticas en Viet Nam?

 

(Hale 1988:436)

El término ‘gobierno’ es un problema en sí, puesto que la gente involucrada en hacer políticas no es exactamente la misma que ‘el gobierno’.  Algunos son ‘gubernamentales’, pero no todos están empujando en la misma dirección, y algunos parecen ser ‘no gubernamentales’.  Esta incertidumbre sobre quiénes son los actores se refleja en algunas definiciones.  Jenkins, por ejemplo, ve las políticas públicas como ‘un conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor político o grupo de actores en relación a la elección de metas y las formas de lograrlas dentro de una situación determinada, en la cual esas decisiones deberían, en principio, poder ser logradas por esos actores’ (Jenkins 1978: 15).

Algunos escritores sienten que los asuntos de definiciones estorban:  

En resumen, el debate sobre las definiciones se ha desvanecido sin resultados. Los académicos australianos, pragmáticos hasta el final, renunciaron al interminable forcejeo de las definiciones para continuar con el trabajo sustantivo de las políticas.  Las políticas públicas como análisis comparte con las políticas públicas como práctica una gama de métodos y niveles.  No importa cuáles límites disciplinarios parezcan apropiados, puesto que, a pesar de ellos, los gobiernos siguen tomando (y retomando) decisiones.

 

(Davis et al. 1993:10)

Aquí, políticas significa ‘la toma de decisiones de los gobiernos’:  no se necesitan más aclaraciones.  Pero la pregunta es qué tipo de práctica representa esta descripción: ¿qué pasa cuando ‘los gobiernos toman decisiones’?

La dificultad para llegar a una definición satisfactoria se origina en que tanto en la literatura académica como en el conocimiento de trabajo de quienes hacen políticas existen dos perspectivas distintas sobre lo que son las políticas: una sobre la selección autorizada y otra sobre la interacción estructurada.

La perspectiva de la selección autorizada supone que las políticas en realidad son ‘la toma de decisiones de los gobiernos’ y se concentra en esas decisiones.  Se plantea preguntas sobre el problema que el gobierno estaba tratando de considerar, las opciones con las que contó, cómo hizo la selección que hizo y cuál fue el resultado: ¿resolvieron las políticas seleccionadas el problema considerado?

La perspectiva de la interacción estructurada no supone que hay una sola persona tomando decisiones y considerando un problema claro de políticas: se concentra en la gama de participantes en el juego, la diversidad de su comprensión de la situación y del problema, las formas como interactúan entre ellos y los resultados de esta interacción.  No supone que este patrón de actividad es un esfuerzo colectivo por alcanzar metas conocidas y compartidas.

Estas dos perspectivas encierran la acción de maneras divergentes y tanto quienes hacen políticas como los observadores tienen que idear una forma de conciliar la divergencia entre ellas.  La gente responde a esta divergencia de varias maneras.

1  Una agenda de reforma

Esta divergencia entre lo ideal y la práctica genera una agenda de reforma: la meta de la reforma debe ser lograr que la ‘selección autorizada’ sea la práctica y no solo un ideal teórico.  Deborah Stone llama esto ‘el proyecto de racionalidad’: la misión ‘de rescatar las políticas públicas de las irracionalidades y los ultrajes de la política, con la esperanza de conducirla con métodos racionales, analíticos y científicos’ (Stone 1988: 4).  Este es un sentimiento que inspira mucho del entusiasmo por las políticas, por las unidades de políticas, y por el análisis de políticas: si se lograra que el análisis sistemático se refiera al problema, el curso de acción más eficiente sería evidente, y debido a que emergió de este análisis, tendría un apoyo generalizado.

En este contexto, el punto central de las políticas es un movimiento de reforma: poner atención a los resultados más que al proceso y hacer la selección según las metas prioritarias más que por costumbre, presiones políticas o inercia tecnológica.  Se tenía la esperanza de que las agencias centrales de revisión de políticas del gobierno, al no estar comprometidas con los programas existentes, estarían en mejor posición de revisar su contribución al logro de las metas de las políticas.  Lo mismo se esperaba de las unidades de políticas en las organizaciones.

Este enlace sistemático de políticas, necesidades y resultados se creía que también debería fluir a través de los trabajos del gobierno en general, que debería ser interpretado como un instrumento para el logro de los objetivos de las políticas.

El uso del término ‘programa’ refleja el valor que se asigna ahora a la organización coherente de las actividades de gobierno en ‘programas’ de componentes estrechamente relacionados, todos los cuales son, o deben ser, manejados de acuerdo con las prioridades de políticas establecidas bajo la autoridad formal de los objetivos del programa ... la evaluación es la fase vigente de esa búsqueda deliberada de una administración pública racional que tuvo origen en la lucha que se dio por un presupuesto y un manejo de programas por objetivos.

  (Uhr y Mackay 1992: 433)

2  Teoría y práctica

Otra respuesta común, especialmente entre quienes hacen políticas, es describir  la perspectiva de la ‘selección autorizada’ como ‘teoría’ y la perspectiva de la ‘interacción estructurada’ como la ‘práctica’.  Por ejemplo, ‘En teoría, las políticas se hacen mediante una clara selección del gobierno de la respuesta más efectiva para un problema conocido, pero en la práctica surge del forcejeo entre poderosos intereses que persiguen distintas agendas y está marcado por la competencia y la incertidumbre’.

Aquí, ‘teoría’ no se usa en el sentido de una explicación abstracta de la forma como funciona el mundo, sino de una manera más normativa: esta es la forma como el mundo debería funcionar, pero no funciona así.  En un mundo ideal, los gobiernos simplemente abordarían el problema y llegarían a la mejor solución, pero en la práctica, hay muchas voces en el gobierno, y todas ven el problema bajo la perspectiva de lo que cada uno hace, y cómo girar la toma de decisiones para su ventaja.  La perspectiva de la ‘selección autorizada’ se ve como un ideal que la gente respeta, pero no necesariamente se espera que se siga siempre.

Esta perspectiva ve las perspectivas rivales como distintos tipos de conocimiento: quienes hacen políticas y los observadores saben diferentes tipos de cosas.  Schmidt señala que los distintos tipos de trabajadores saben cosas bastante diferentes sobre el mismo proyecto.  Los ingenieros que diseñaron la represa tienen un conocimiento detallado de ella derivado de su capacitación profesional y su conocimiento del diseño; los trabajadores de la pared de la represa tienen otro tipo de conocimiento, basado en la experiencia compartida y la intuición: ‘un sentimiento por el pozo’ (ver Schmidt 1993).  De la misma forma, el conocimiento de los que trabajan en políticas sobre el proceso de políticas –sobre posición y negociación y compromiso y dedicación- parece distinto de aquel que se necesita para escribir académicamente sobre la solución de problemas y el ciclo de las políticas.  Respetan los trucos de la selección autorizada –el estudio sistemático de las necesidades, el orden de las opciones, el cálculo de costos y beneficios- pero se ve como algo un tanto alejado del ‘mundo real’.

3  Una herramienta analítica

Para algunos autores, la divergencia entre las dos perspectivas no es problema.  Dirían que son construcciones analíticas de las ciencias sociales, no descripciones de casos empíricos y que las diferencias entre los modelos y la práctica no son ni sorprendentes ni preocupantes.  Para tales escritores, el desarrollo de un modelo de políticas como selección autorizada puede ayudarnos a entender el proceso de políticas, aunque el proceso no se parezca al modelo.  Howlett y Ramesh, por ejemplo, desarrollan un modelo de políticas como un ciclo de  solución de problemas aplicado:

·          definición de la agenda

·          formulación de políticas

·          toma de decisiones

·          implementación de políticas

·          evaluación de políticas.

Dicen que ‘esto facilita la comprensión de la toma de decisiones públicas dividiendo la complejidad del proceso en un número limitado de etapas y sub-etapas’, aunque hacen énfasis en que la práctica de las políticas no sigue un modelo –los tomadores de decisiones no actúan en forma sistemática, las etapas pueden darse en un orden distinto o ser omitidas del todo, pueden haber varios círculos pequeños en vez de uno solo – ‘En resumen, a menudo no se da una progresión lineal como la que concibe el modelo’ (1995: 12). 

Pero aunque el modelo se parezca poco a la experiencia de las políticas, afirman que si el modelo se desarrolla más, haciéndolo más elaborado –por ejemplo, desarrollando una taxonomía de estilos de políticas- ‘ese modelo contribuye al desarrollo de una ciencia de políticas ofreciendo una mucha mejor comprensión de por qué los gobiernos eligen hacer lo que hacen o no hacen’ (p. 14).  No está claro, sin embargo, cómo un modelo que diverge tanto de la práctica puede ofrecer una mejor compresión de ella.

4  Una construcción organizacional

El argumento de este libro ha sido que las políticas surgen de un proceso complejo desde el punto de vista organizacional, en el cual el modelo formal juega un papel importante.  Más específicamente, hemos dicho lo siguiente.

(i)  Las políticas tienen una dimensión horizontal y una vertical

La dimensión vertical tiene que ver con la toma de decisiones de manera confiable: como Dye y otros lo plantean, ‘Políticas es lo que los gobiernos deciden hacer.’  Fija su atención en ‘las autoridades’, y define su actividad como ‘hacer políticas’.  También define las actividades de los otros participantes: o están comprometidos en ‘aconsejar sobre las políticas’ (antes del evento) o en la ‘implementación de las políticas’ (después del evento).  Las líneas de autoridad son importantes en la dimensión vertical: las ‘políticas’ son una declaración de la autoridad sobre la práctica, limitando la autonomía de los oficiales y los clientes.  Es importante que los oficiales gocen de autonomía respecto a las influencias externas y no sean ‘capturados’ –por ejemplo, que aquellos preocupados por las políticas sobre el ambiente puedan terminar como voceros de intereses ambientales dentro del gobierno, más que como instrumento del gobierno.

La dimensión vertical también dirige la atención a las metas de los tomadores de decisiones: las políticas son ‘un curso de acción con un propósito’ (Anderson 1984: 3), o como Howlett y Ramesh lo plantean, un ejercicio de ‘solución de problemas aplicado’ (1995: 11).  Esto ofrece el vínculo lógico a la evaluación de las políticas – ‘¿Se han cumplido los propósitos?  ¿Se ha solucionado el problema?’ – lo cual representa el insumo de una nueva ronda de toma de decisiones del ‘gobierno’.  Y debido a que dirige su atención a las metas, sirve para inducir a las organizaciones a enunciar los objetivos y darles peso –por ejemplo, vinculando el pago del personal de más experiencia al logro de los objetivos definidos.

Esta es una presentación clara y lógica del proceso de políticas, considerando las relaciones dentro de las organizaciones, reflejando el supuesto de que aquí es donde las políticas se definen.  Pero quienes hacen políticas encuentran que mucho de su tiempo se gasta en negociaciones con gente fuera de su propia unidad organizativa: en otras unidades de la misma organización, en otras organizaciones o fuera de las organizaciones.  En cualquier campo de políticas, habrá una amplia gama de partes interesadas –gubernamentales, semi-gubernamentales o no gubernamentales del todo – que estarán involucradas por distintas razones y ven el asunto de distintas formas.  Cualquier asunto de políticas tiende a involucrar varias organizaciones, con diferentes formas de comprender el asunto y distinto grado de interés en cooperar con otras organizaciones.

El resultado será un patrón de interacción entre los participantes involucrados en distintos proyectos, más que la búsqueda de objetivos claros y compartidos.  La interacción no será al azar, como funciona el proceso de políticas para transformar el conflicto y la participación en actividades de rutina.  Pero probablemente no será claro ni fácil: tiende a haber traslapes y conflictos, y el proceso de políticas estará involucrado en la negociación y la ambigüedad más que en la decisión y el orden, en identificar quién está interesado y con cuál perspectiva, para reducir la incertidumbre y hacer el asunto de las políticas más manejable.

(ii)   Las políticas tienen que ver con enlaces tanto como con la solución de problemas

 

El proceso de las políticas tiene que ver con el enlace de los participantes, lo cual requiere una serie de cosas:

 

·          Tiempo – no solo en el sentido de que uno necesita tiempo hoy para dar seguimiento a estos problemas, sino también en el sentido de que conforme más tiempo haya sido reconocido un campo de políticas como tal, más probable es que los participantes se hayan acostumbrado uno a otro y encuentren más fácil el trabajo conjunto.

·          El grado de comprensión compartida del campo de las políticas.  Los participantes vienen de distintas direcciones y lo que saben suele estar en conflicto con lo que saben otros participantes.  Trabajar juntos ayuda a desarrollar el conocimiento que tienen en común: es un ejercicio sobre aprendizaje de políticas, no simplemente conocerse entre ellos.

·          Las locaciones organizacionales donde este aprendizaje puede ocurrir – ya sean establecidas específicamente con este propósito, como los cuerpos de consejos establecidos dentro del sector público para juntar los diversos intereses en el campo de políticas o ya sea que simplemente funcionan de esta manera, como las conferencias de las industrias o hasta shows de agricultura.

·          La especialización funcional puede ayudar a desarrollar esta organización y aprendizaje horizontal.  Los especialistas gubernamentales de un campo particular (por ejemplo, la seguridad industrial) tendrán más en común con gente de otras organizaciones que están trabajando en este campo que con gente de su propia organización que trabaja en otro campo, como el registro de sindicatos o tendencias del mercado laboral.  Ellos aprenderán dónde están estas personas y las consultarán para generar apoyo para los movimientos de políticas que quieren hacer.

·          Los participantes vienen de dentro y fuera del gobierno.  Por ejemplo, una respuesta de políticas al problema de una educación apropiada para niños con discapacidades involucrará ‘el gobierno’, pero no como un individuo con un solo propósito en mente.  Habrá demandas de varios terapeutas, padres y grupos de cabildeo sobre el tema de las discapacidades, reflejadas en las discusiones y propuestas en organizaciones de salud, bienestar y educación, negociaciones entre oficiales y tal vez ministros.  El resultado puede ser un acuerdo sobre un curso de acción que es endosado por el Gabinete y luego anunciado como ‘la decisión del gobierno’, pero refleja acciones y preferencias de oficiales y defensores de niños con discapacidades más que la solución del problema por parte de los ministros.

(iii)  El modelo racional tiene importancia simbólica

Estructurar el proceso como solución de problemas mediante una elección racional confiable es importante para hacer el resultado aceptable: las políticas tienen fuerza porque han sido generadas correctamente.  Vivimos en una sociedad industrial mundana que cree en la tecnología y la racionalidad y demanda una tecnología de elección racional.  Como March y Olsen lo plantean, ‘Es difícil imaginar una sociedad con ideología moderna occidental que no requiera un mito bien elaborado y fortalecido de elección intencional mediante la política, tanto para apoyar una apariencia de orden social como para facilitar el cambio’ (March y Olsen 1989: 52).

Así que la perspectiva vertical, en la cual las políticas son presentadas en términos de la búsqueda de metas autorizadas, se convierte en parte esencial de su validez.  

El ritual de identificar cuáles son sus metas y discutirlas en la reunión anual transmitió a los miembros y partes interesadas que la organización es una organización moderna y racional y que está haciendo su trabajo correctamente, aunque sea difícil demostrar el logro de estas metas.

  (Yanow 1996: 201)

(iv)  El modelo estructura una conducta apropiada

Define el papel de los ejecutivos electos – ministros, por ejemplo, o consejeros municipales – en términos de la determinación de metas, y el de otros oficiales en llevarlas a cabo.  Esto se convierte en una explicación de esta relación, que satisface las necesidades de los participantes y de los observadores, aunque no sea una buena descripción de lo que hacen los participantes.  En este contexto, el concepto de políticas es una parte de la invocación de la autoridad ministerial: tanto el ministro como los oficiales están movilizando el concepto de políticas como toma de decisiones autorizada y racional para validar lo que hacen.

También valida las actividades de otros participantes: por ejemplo, si las escuelas castigan a los estudiantes, deben tener ‘políticas disciplinarias’.  El oficial en el mostrador que dice, ‘Según las políticas de este departamento solo respondemos los reclamos presentados por escrito’ está invocando el concepto de políticas para alejar a la persona que reclama al otro lado del mostrador.  Estas políticas tal vez no existen en forma escrita, pero cuando la práctica se describe como políticas, tiene más peso: ‘No estoy juzgando su caso, solo estoy siguiendo las políticas’.

La movilización del concepto de políticas también es una declaración de control central: el punto central de la meta apoya el poder de las autoridades contra los reclamos de los clientes o los intereses locales o hasta la inercia de la organización.  Las unidades de las políticas buscan identificar y comparar objetivos de políticas alternativos y los equipos evaluadores valoran si los objetivos deseados se han logrado. 

(v)  La estructuración es predominantemente vertical

El concepto de políticas que movilizan los participantes es dominado por la dimensión vertical, con su énfasis en la elección autorizada, metas conocidas y resultados claros, pero la especialización funcional significa que el concepto de políticas ha sido ampliado para incluir la horizontal: si el gobierno tiene departamentos separados para la salud, el bienestar y la educación, las políticas sobre la inmunización de los niños pequeños involucrará varias organizaciones que pueden tener puntos de vista diferentes sobre si proceder o no y cómo hacerlo.

La dimensión horizontal ha recibido más reconocimiento explícito en el desarrollo del concepto de ‘grupos de interés’, gente u organizaciones que tenían un interés en lo que hizo la organización y quién debe ser escuchado y tomado en serio.  Pero esto tiene aún menos peso que la vertical: en la presentación pública, los líderes autorizados deciden en qué medida los grupos de interés deben ser escuchados.

(vi)  Esto sugiere la existencia de ambigüedad en la toma de decisiones

Reconocer las peticiones de los grupos de interés califica la noción de políticas que emergen de las decisiones tomadas por los líderes autorizados.  Al reconocer los reclamos ‘horizontales’ de los grupos de interés, las personas que hacen políticas tienen el cuidado de hacerlas de manera que quede intacto el concepto de decisión confiable.  Referirse  al proceso como ‘asesor’ conserva la posición del ministro como la persona que hace la elección.  El sondeo público también da la oportunidad a los grupos de interés de negociar cambios de políticas que pueden ser luego anunciados por el ministro.

Esto nos muestra la manera como el modelo contribuye a dar forma al proceso.  Un resultado que ha sido negociado entre las partes interesadas  es establecido al ser anunciado por la voz de la autoridad – el Ministro, el Gabinete, la legislación.  La producción de este resultado de políticas es el trabajo de muchos participantes, pero se presenta públicamente como una elección de la autoridad.  Habiendo sido construida, debe ser (como lo dice Weick 1979) ‘promulgada’: la forma de presentación es parte del proceso.  ‘Todos saben’ que lo que se anuncia como una decisión ministerial probablemente refleje un proceso complejo de negociación entre organizaciones, más que las preferencias de ese ministro particular, pero no es correcto señalar eso: es parte del conocimiento ‘profano’ de los participantes y no debe ser declarado en el discurso ‘sagrado’ de los anuncios públicos (ver Colebatch y Degeling 1986).  La toma de decisiones autorizada es un ‘mito de políticas’ esencial en el sentido de lo que describe Yanow: ‘una narrativa creada y en la cual cree un grupo de gente que redirige la atención de una parte confusa de su realidad’ (Yanow 1996:191).

Lecturas adicionales

Parsons (1995: 176-83) ofrece una introducción útil para el debate sobre la función simbólica de las políticas, a la cual Edelman (1988) ha contribuido bastante.  Yanow (1996) es un estudio muy informativo que aplica problemas teóricos sofisticados a un caso empírico; el trabajo de Schön y Rein sobre la estructuración (1994) también es relevante aquí.