Tema 1: Lectura 3

Tomado de

Aplicación de Conocimientos y Establecimiento de Políticas de Robert W. Porter (Knowledge Utilization and the Process of Policy Formation, Robert W. Porter, SARA Project, The Academy for Educational Development, Washington, D.C., 1995.)

Prólogo   El Proyecto HHRAA y el componente SARA del mismo tienen por objeto presentar información y resultados de investigación pertinentes para África ante las autoridades normativas, en la forma y el formato que les ayude a adoptar “estrategias, políticas y programas óptimos”.  Por ello pensamos que era esencial analizar los conocimientos existentes sobre la forma en que se utiliza la información y se formulan las políticas.  Este documento preparado por Robert Porter para el componente SARA del Proyecto recogió dichos conocimientos para que ahondemos en la relación entre la información resultante de la investigación y los cambios que tienen lugar en la formulación de políticas y su aplicación.  Las principales conclusiones son las siguientes: •           Los cambios en las política y su aplicación raramente son el resultado de un proceso lineal consistente en investigación, la determinación de las diferentes opciones, y su selección, así como la evaluación de la aplicación de la opción elegida. •           Sino que los cambios tienen lugar como resultado de un proceso de repetida interacción entre tres “corrientes” de actividad: la definición del problema, la presentación de sugerencias para su solución, y el logro de un acuerdo político. •           El cambio tiene lugar cuando confluyen dichas corrientes, lo que crea el “momento oportuno” que no debe ser desaprovechado y requiere que el proponente de la reforma esté alerta a su aparición. •           Las actividades de propugnación juegan un papel importante en las tres corrientes.  De hecho, con frecuencia es necesario que alguien se erija en defensor de una política para que un determinado problema se someta a consideración, se presenten soluciones ante las autoridades normativas y se llegue a un acuerdo político.  La propugnación implica un enfoque más dinámico en la presentación de la información.  Para poder lograr algo, no solamente hay que diseminar la información, sino que los defensores de la causa tienen que basarse en ella, para propugnar el cambio entre quienes pueden influir en el establecimiento y la ejecución de las políticas. •           La información frecuentemente es más aceptable, y por lo tanto más útil en las actividades de propugnación, si se produce a nivel interno, en vez de venir de fuera. Estos hallazgos tienen serias implicaciones en cuanto a la forma en que planeamos y evaluamos estrategias para influir en políticas y programas.  Ahora sabemos que los cambios normativos tienen lugar en el contexto de un entramado de fuerzas que interactúan entre sí, y que las actividades específicas sólo pueden tener un efecto indirecto y gradual en la toma de decisiones.  Sabemos que, aunque la información sea inmejorable, la posibilidad de cambio aumenta cuando la gente la utiliza para propugnar el cambio. La planificación y evaluación del impacto de las actividades de HHRAA o SARA debe tener en cuenta lo anterior.  Tiene que haber indicadores intermedios en cada actividad que muestren los efectos en uno o más de los flujos, pero se supone que serán necesarias diversas actividades en diferentes corrientes para lograr cambios significativos en las políticas o su aplicación. Para concluir hay que decir que existe mayor reconocimiento del papel de la propugnación para lograr la confluencia de los tres flujos, por lo que se concluye que hay que buscar oportunidades para reforzar los grupos africanos que puedan encargarse de este papel esencial. Esperamos que este documento estimule el diálogo entre entidades donantes, profesionales de la salud y grupos de propugnación, y que promueva mayor estudio del complejo proceso de cambio y aplicación de políticas.

Resumen breve               Este documento repasa las publicaciones sobre el papel de la información técnica en la formulación de la política social, examina modelos más generales del proceso de establecimiento de políticas y presenta un marco de referencia para reexaminar la relación entre la investigación normativa y la propugnación de políticas.

Aplicación de conocimientos y establecimiento de políticas.  Aunque lo que se ha escrito sobre la aplicación de conocimientos no dice mucho sobre la conciencia de la necesidad del establecimiento de políticas y los procesos de toma de decisiones en los países en desarrollo, existe la aceptación general de varios puntos básicos.

En primer lugar es raro que la investigación pertinente para el establecimiento de políticas tenga un efecto inmediato o directo en las decisiones gubernamentales; lo más normal es que la influencia sea indirecta y gradual.  Los nuevos conocimientos técnicos tienden a “insertarse” poco a poco en la formulación de políticas, y cambiar gradualmente los supuestos y conceptos que definen las deliberaciones políticas.  Debido a que este tipo de cambios cognoscitivos y lingüísticos es bastante sutil y difuso, y que con frecuencia sólo puede observarse al cabo de varios años, suele minusvalorarse el efecto de la investigación científica sobre temas sociales y los análisis relativos al establecimiento de políticas.

En segundo lugar, el propio concepto de utilización de conocimientos es difícil de poner en práctica, al menos en el contexto normativo, ya que existe mucho desacuerdo sobre lo que significa su “uso o utilización”.  Es por esta razón, entre otras, que la investigación actual se concentra cada vez menos en el uso de información técnica en los procesos de toma de decisiones, y pone mayor énfasis en el tema más amplio de cómo tiene lugar el convencimiento institucional que conduce al establecimiento de políticas.

De todas formas, cada vez se es más consciente de que los datos técnicos raramente hablan por sí mismos.  Si el objeto es disponer de conocimientos de utilidad, los argumentos científicos tiene que ir acompañados de un activo proceso de propugnación y persuasión.

Lo anterior sugiere que si los investigadores y analistas realmente quieren tener un efecto directo sobre la política (más allá de impartir una apreciación difusa del tema que sea), es posible que necesiten abandonar su postura de técnicos neutros, y adoptar el papel más activo y comprometido del defensor de causas.  Asimismo los proyectos para el establecimiento de políticas deben por lo menos reconocer que consisten en su mayor parte en tareas de persuasión y razonamiento, y no son simplemente el resultado de un confiado esfuerzo investigador, que es lo que ha dado lugar al concepto egocéntrico de “utilización” del conocimiento.

Todos estos puntos también sugieren que los modelos del proceso normativo, en que se basan nuestras expectativas sobre el uso de conocimientos son incompletos.

Formulación de políticas por etapas:  El principal de dichos modelos es el modelo por etapas (o lineal), en el que el proceso de establecimiento de políticas se divide en pasos sucesivos, y luego se analiza cada uno de ellos.  Cada paso se considera como si tuviera lugar en diferente momento, representara diferentes funciones, y requiriera distintas instituciones y actores.  Este modelo es más útil como una herramienta heurística para identificar los momentos y lugares donde tienen lugar las diferentes tácticas para influir sobre la política, pero puede resultar equívoco por dos razones.  La formulación de políticas puede proceder por etapas, pero también puede descarrilarse el proceso en cualquier momento; no se trata de una cadena de producción (o un “diseño de ingeniería”).  También puede resultar equívoco como modelo de procesos reales de toma de decisiones.  A este respecto el modelo propone que los expertos técnicos ofrecen prescripciones fijas a las autoridades normativas, quienes llegan a una decisión basándose en un enfoque racional, y por pasos, para dar solución al problema (es decir, las etapas de definición del problema, análisis de las posibles soluciones, la adopción de una de ellas, y su puesta a prueba y la evaluación de los resultados).  Pero cuando participan muchos actores que avanzan y retroceden en el proceso, la estructura colectiva de toma de decisiones es muy diferente.

Flujos múltiples y formulación de políticas.  Sugerimos (después de haberlo hecho Kingdon en 1984) que la realidad práctica del establecimiento de políticas queda mejor expresada con un modelo que se concentra más en el flujo de actividades y el momento en que tienen lugar.  En dicho modelo las corrientes de problemas, soluciones y el contexto político fluyen de forma independiente en el sistema normativo.  Hay ocasiones (a veces previsibles, pero otras no) en que los tres flujos coinciden.  Es decir que a un problema que atrae considerable atención se le asigna una solución plausible que resulte viable en términos políticos.  Pero dicha asignación o agrupación de problemas, soluciones y contexto político no ocurre así como así.  Normalmente es resultado de un esfuerzo continuo por parte de los emprendedores de políticas --personas en el gobierno y cercanos al mismo, que están dispuestos a dedicarse a largo plazo a la defensa de causas.

Esta forma de describir el proceso de establecimiento de políticas se diferencia del modelo de etapas principalmente en dos cosas.  En primer lugar no considera a las autoridades encargadas de la toma de decisiones como protagonistas solitarios o aislados que tienen ante sí opciones claramente definidas; sino que se las describe como parte de un proceso interactivo en el que intervienen muchos otros actores que toman decisiones en condiciones de considerable incertidumbre y ambigüedad.  En segundo lugar deja espacio para la participación de otros actores, como personas y grupos fuera del gobierno, que no forman parte de la elite en poder, pero que ocupan importantes papeles en la sociedad civil y tienen considerable interés en las políticas que resulten.

Comunicaciones en el establecimiento de políticas  --Marco para el análisis y la propugnación de políticas.  Este enfoque más interactivo y enfocado en el proceso también aclara cómo la labor analítica, la investigación y la propugnación pueden consolidarse en programas de comunicación normativa.  La influencia ejercida por investigadores y analistas de políticas se debe al modo en que definen los problemas, buscan soluciones, y presentan los problemas en forma de imágenes y concepto simples que responden a los intereses y las preocupaciones de públicos no expertos (incluidas las autoridades normativas).  Esto es básicamente lo que ocurre en el establecimiento del temario.  Pero para poder movilizar la atención de las autoridades normativas y mantener su interés en un tema o programa a largo plazo, una vez establecido el temario tiene que haber actividades promovidas por amplias coaliciones de propugnación, y si tales coaliciones no existen, o son débiles, habrá que crearlas o fortalecerlas.

Del análisis de políticas a la toma de conciencia de su necesidad –RAPID.  Un breve repaso de RAPID (que es uno de los programas de USAID sobre el establecimiento de políticas con más tiempo en existencia) muestra este gran paso de los modelos de establecimiento de políticas decididos o diseñados de antemano, a enfoques más interactivos en el establecimiento del temario y las actividades de propugnación.  En sus primeros años RAPID usaba un modelo y tecnología de presentación informáticas (de acceso restringido) para dirigirse a las elites gobernantes (las autoridades normativas de más alto nivel).  Sin embargo, las evaluaciones indicaron que el enfoque inicial de RAPID para establecer un temario y reformas normativas daba sólo resultados muy temporales, y no existían muchas pruebas de cambios normativos concretos que pudieran atribuirse al trabajo de RAPID entre dicha elite.  Por ello los proyectos posteriores de RAPID se han concentrado cada vez más en mostrar a los analistas y propugnadores de políticas a nivel local cómo pueden utilizar dicho modelo y tecnología de presentación en su propia comunicación para fines normativos.  (Obviamente los avances en la tecnología de la informática también han hecho más factible la institucionalización a nivel local del modelo e instrumentos de comunicación).

Conclusiones.- A continuación se presentan una variedad de conclusiones y recomendaciones.  En primer lugar, hay pocas pruebas empíricas que apoyen la teoría de la utilización del conocimiento que considera las decisiones sobre el establecimiento de políticas como sucesos específicos llevados a cabo por actores aislados cuyas decisiones de autoridad se basan en un análisis integral de las opciones normativas. Según esta teoría, la toma de conciencia del establecimiento de políticas tiene lugar cuando las autoridades normativas reciben nueva información pertinente; pero, las pruebas existentes indican que este aprendizaje raramente explica casos reales de cambio o formulación de políticas; sino más bien sugiere que la toma de conciencia y el establecimiento de políticas surge de un entramado de fuerzas interactivas que incluye múltiples fuentes de información y complejas relaciones jerárquicas, así como cambios en la estructura institucional.

Las publicaciones sobre la utilización del conocimiento y la formulación de políticas en general apoyan la teoría de que la toma de conciencia sobre la necesidad de establecer políticas se caracteriza por un proceso continuo y gradual, puntuado por casos específicos de toma de decisiones y cambios normativos; un proceso que no puede reducirse a decisiones normativas concretas, sino que tiende a ser mucho más continuo e irrestricto.  Esto significa que los miembros de las comunidades de investigación y análisis normativo que quieran influir con su información en la adopción de políticas, deben comprometerse a largo plazo en dicha empresa.

RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES   ¿Qué lecciones de mayor amplitud podemos aprender de la experiencia de RAPID y, en general, de este repaso de las publicaciones sobre el establecimiento de políticas?   •           Como decíamos, encontramos poca corroboración del modelo lineal (o prediseñado) de utilización del conocimiento en el establecimiento de políticas.  Dicho modelo considera la toma de decisiones como un hecho específico, realizado por un grupo concreto de personas que toman una decisión de autoridad basándose en un análisis integral de las diferentes opciones.  Según dicho modelo, la toma de conciencia que lleva al establecimiento de políticas tiene lugar cuando las autoridades normativas reciben nueva información pertinente, que es lo que les lleva de forma directa a la acción.  El hecho de que las evaluaciones de RAPID I y RAPID II no pudieran señalar ninguna decisión o cambio normativo en particular que pudiera atribuirse a una fuente de información específica y autónoma (incluso considerando que RAPID en general es un proyecto que ha dado buenos resultados) también prueba que el modelo lineal o prediseñado raramente describe casos reales de formulación o cambio de políticas. [14]   •           La toma de conciencia de la necesidad de establecimiento de políticas y su formulación tienen lugar en un entramado de fuerzas interactivas que resultan de múltiples fuentes de información, complejas relaciones jerárquicas y cambios en las estructuras institucionales. Basándose en este modelo, es de esperar que RAPID la mayor parte de las veces tenga solamente un efecto indirecto y gradual en la toma de decisiones, que fue de hecho lo que descubrieron las evaluaciones iniciales del proyecto.   •           Las demás lecciones que pueden aprenderse, tanto de RAPID como de las publicaciones sobre el tema, tienen que ver con los requisitos para la toma de conciencia de la necesidad del establecimiento de políticas.  El creciente énfasis de RAPID en que los países tengan capacidad para realizar su propio modelo y presentaciones, se debió en parte al hecho de que las instituciones frecuentemente son más receptivas a la información novedosa si se origina a nivel interno, en vez de llegar de fuera.  Se consideró que RAPID había tenido éxito en Camerún y Liberia, debido a que el proyecto creó una demanda institucional local de la tecnología usada por el mismo.  No es que RAPID necesariamente llevara a cabo ningún cambio normativo específico en estos dos países, sino que las instituciones locales se comprometieron a realizar actividades de análisis y propugnación y solicitaron ayuda adicional para aprender a usar los modelos de RAPID y aplicarlos en su propias actividades.  Por ello, se recibió la recomendación (de evaluadores externos) de que RAPID pusiera mayor énfasis en desarrollar una tecnología más fácil de utilizar y que pospusiera el desarrollo de modelos más sofisticados hasta que se abordara con mayor certidumbre la institucionalización local y apropiación de los modelos del proyecto.   •           Un requisito relacionado con lo anterior, en lo que se refiere a la toma de conciencia, es que la información nueva, especialmente si llega de alguna institución de fuera, tiene que tener un patrocinador legítimo a nivel interno para que se acepte y lleve a la acción.  Si falta dicho apoyo interno, la posibilidad de que la nueva información tenga alguna influencia en la toma de decisiones es realmente muy baja.   •           En las publicaciones revisadas no está del todo claro cómo las organizaciones responden a las diversas formas de comunicar la información pertinente a las políticas. ¿Tiene la información presentada cara a cara un impacto diferente, o más inmediato, que los informes escritos, las reseñas en la prensa y demás?  RAPID ha mostrado que se puede atraer la atención de las autoridades normativas mediante presentaciones con ayuda de computadoras (ciertamente contar con ellas facilita la obtención de una audiencia); pero también nos quedamos con la impresión de que, debido al gran énfasis que se puso en las presentaciones cara a cara (en los primeros años del proyecto), se desaprovecharon oportunidades para que los modelos de RAPID llegaran a públicos más amplios por los medios impresos y de difusión.  Por supuesto que los avances recientes en autoedición mediante diseño gráfico y publicaciones electrónicas hacen posible reformatear los productos de modelo en una variedad de formas innovadoras, lo que amplía grandemente el uso potencial y la diseminación de los materiales generados por computadora.   •          Una y otra vez las evaluaciones de RAPID resaltan la importancia de una colaboración más estrecha con las organizaciones locales, tanto en la preparación de las presentaciones como en las actividades subsiguientes.  Una cosa es mostrar a la gente el modelo y otra enseñarles a construirlo y utilizarlo por su cuenta.  Este último enfoque permite vías de comunicación más amplias y puede con frecuencia crear el tipo de contacto y confianza que lleve a la aceptación de nueva información, con lo que se incrementará la probabilidad de mantener a más largo plazo la toma de conciencia sobre la necesidad del establecimiento de políticas.

Nuestras lecturas de publicaciones sobre la utilización del conocimiento y la formulación de políticas apoyan ampliamente el razonamiento de que dicha toma de conciencia se caracteriza principalmente por ser un proceso continuo y gradual (aunque puntualizado por casos específicos de toma de decisiones y cambios normativos), que no queda reflejado en decisiones normativas concretas.  Los proyectos futuros de RAPID, en vez de continuar con el énfasis que pusieron por mucho tiempo en dirigirse a autoridades normativas específicas, han acabado por reconocer este hecho.

El proceso de toma de conciencia sobre la necesidad del establecimiento de políticas tiene que ser abierto y quizás permanente.  Las circunstancias cambian constantemente, los actores en el proceso van y vienen, la información que se consideraba esencial y de actualidad en un momento dado, puede que no lo sea en otra ocasión, y que haya que generar información nueva.  Quizás la lección final y más importante de RAPID (al cabo de 16 años) es que los miembros de las comunidades de investigación y análisis de políticas que deseen influir en cambios normativos tienen que comprometerse en dicha empresa a largo plazo.

*** En lo que nosotros sabemos RAPID no ha intentado establecer un modelo explícito del proceso normativo; pero el personal de The Futures Group indica que las mejores ideas a este respecto están contenidas en sus propuestas de contrato, cuya información es propiedad de la entidad.

El proceso del establecimiento de políticas – Modelos de etapas No existen claros nexos entre las publicaciones sobre la utilización del conocimiento y las relativas a las ciencias políticas, pero los politólogos tampoco han mostrado gran interés en el papel de la información técnica en la formulación de políticas, sino que han preferido concentrarse en cosas como los intereses y valores particulares de las personas envueltas en el proceso normativo, las reglas y procedimientos institucionales que determinan dicho proceso, los contextos socioeconómicos más amplios en que se desenvuelven las instituciones políticas, y la tendencia de la gente (tanto dentro como fuera del gobierno) interesada en un tema normativo específico a formar redes o “subsistemas” relativamente autónomos (Sabatier y Jenkins-Smith 1993).  En las ocasiones en que los politólogos han examinado el papel de la información en el proceso de establecimiento de políticas, típicamente lo han considerado como un simple recurso para avanzar o justificar intereses particulares o de grupo (Margolis 1974; Wildavsky y Tenenbaum 1981).  Dicha tendencia, que quizás constituya un sesgo dentro del sector, significa que mucho de lo que se ha escrito, o bien pasa por alto, o da como mínimo por sentando muchos de los temas de crucial importancia para nosotros.  Por otra parte, las publicaciones sobre ciencia política sí ofrecen modelos sobre el proceso de establecimiento de políticas que podemos utilizar.

El resto de este documento se centra de forma más directa en varios de estos últimos modelos de aplicación más amplia.  Se describen brevemente los que parecen reflejar mejor la dinámica del proceso gubernamental de toma decisiones en los países en desarrollo, y luego se usan los modelos para identificar las circunstancias o aperturas en el proceso, en que el uso de información técnica (ya sea partidista o de otro tipo) y su análisis puede llegar a tener un efecto importante.

Para comenzar preguntémonos algo más básico  ¿Por qué se examinan los procesos de formulación de políticas en África, mediante los modelos utilizados para explicar su funcionamiento en los países occidentales o industrializados?  ¿Tiene sentido?  La respuesta es afirmativa por dos razones:  Primero, el estudio de la política social en el mundo occidental ofrece categorías útiles para discernir y dialogar sobre procesos políticos en otros lugares; y, segundo, como Donald Horowitz dice, el proceso de establecimiento de políticas en los países en desarrollo tiene muchas de las mismas características que el de los Estados Unidos, que transcienden las estructuras de las diferentes instituciones gubernamentales (Horowitz 1989:197), aunque sólo sea porque las autoridades encargadas de la toma de decisiones en todo el mundo se ven forzadas a tomar decisiones normativas bajo condiciones de incertidumbre y ambigüedad extremas.

El establecimiento de políticas por etapas El enfoque tradicional de libro de texto en el estudio de la política social divide el proceso normativo en sus pasos, y analiza cada uno de ellos.  Los conceptos básicos y las imágenes de este modelo de etapas han sido ampliamente divulgados en publicaciones sobre el tema, pero provienen del trabajo inicial de Harold Lasswell (1951).  Tanto en el modelo original de etapas como en sus diversas modificaciones, el proceso de establecimiento de políticas se desglosa en unidades de análisis –o actividades--, que son tratadas como si ocurrieran en diferentes momentos y funcionaran de diferente forma [7].  Entre ellas se encuentran: •          la identificación de problemas normativos, debido a que se demanda la actuación gubernamental, •          el establecimiento de un temario, o la concentración de la atención de los funcionarios públicos en problemas sociales específicos, •          la formulación de propuestas normativas, y su iniciación y desarrollo por organizaciones de planificación del establecimiento de políticas, grupos de interés, o los poderes ejecutivo y legislativo del gobierno, •          la adopción y legitimización de dichas políticas mediante la actividad burocrática, el gasto público y el desempeño de los organismos de la rama ejecutiva del gobierno; y •          la evaluación de la aplicación de la política en programas y su impacto.

Si pensamos en el ciclo normativo, el último paso (la “evaluación”) se superpone al primero (“la identificación del problema”).  De cualquier forma dichas etapas se conceptualizan normalmente dentro de un contexto más amplio regido por reglas constitucionales, instituciones y cultura política, opinión pública y otros recursos y limitaciones.  Estos contextos pueden ser muy diferentes entre sí, pero se sigue un proceso sistemático; el sistema normativo aborda la cuestión o problema social y sigue una trayectoria que puede desglosarse en distintas etapas, que ocurren en diferente momento, diferentes instituciones, y con diferentes grupos de personas envueltas en el proceso.

El modelo de etapas o pasos tiene una serie de puntos fuertes en términos conceptuales.  En primer lugar pone de relieve un proceso de formulación de políticas que abarca y enlaza varias instituciones gubernamentales, por lo que ofrece una alternativa valiosa respecto al anterior enfoque institucional en los estudios sobre el tema, que se centraban en análisis específicos de instituciones concretas (los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, etc.)  El modelo de etapas, al concentrar la atención en el proceso, transciende instituciones específicas y señala las diversas formas en que personas y grupos interactúan entre sí.  En su versión más completa también tiene en cuenta los resultados de las políticas (estén previstos o no), y examina cómo las consecuencias reales de decisiones específicas afectan las subsiguientes etapas del proceso normativo.  Por último, el modelo de etapas, al reducir el laberinto del establecimiento de políticas a unidades de análisis manejables, ha permitido hacer investigación muy útil sobre la forma en que se define el temario y se aplican las políticas (ver por ejemplo Pressman y Wildavsky 1973, Kingdon 1984 y Craig 1990).

La objeción básica al modelo de etapas es que con mucha frecuencia se presenta como un modelo de procesos de tomas de decisiones (Lasswell de hecho lo consideró como un modelo de toma de decisiones).  En su sentido formal, puede decirse que es paralelo a los pasos cognoscitivos del enfoque racional para la resolución de problemas, que consiste en la definición de los mismos, el análisis de diferentes soluciones, la adopción de una de ellas, y su puesta a prueba y evaluación; pero en el mundo real las cosas pocas veces ocurren de una forma tan estructurada y ordenada, por lo que la toma de decisiones normativas raramente sigue ese camino.

Las objeciones que existen a los modelos sumamente racionales e integrales de toma de decisiones normativas son muchas y datan de hace tiempo.  Dichos modelos no describen muy bien la realidad, por lo menos en los Estados Unidos.  Los actores en el establecimiento de políticas pocas veces evalúan las diferentes alternativas o las comparan de forma sistemática.  En la práctica normalmente resulta contraproductivo aclarar metas, porque para llegar a un acuerdo político hay que convencer a la gente de que acepte una propuesta con cuyos objetivos quizás no estén de acuerdo; y muchas veces los proponentes de opciones normativas específicas no tratan de resolver ningún problema, sino que apoyan una solución y luego buscan información por el camino sobre los problemas que dicen estar solucionando, con el objeto de encontrar mayor justificación a su postura (Kingdon 1984).

La toma de decisiones por etapas (la secuencia original de Lasswell) posiblemente refleje correctamente el camino que siguen algunos actores en el proceso, pero cuando hay muchas personas  envueltas, que además entran y salen del mismo, el resultado es una diferente estructura colectiva de toma de decisiones.

Por ello el modelo de etapas es más útil como una herramienta heurística para identificar el momento y el lugar en que entran en juego las diferentes tácticas para influir sobre el establecimiento de políticas.

La división del proceso en pasos separados también difiere en términos analíticos de mucha de la labor más reciente en formulación de políticas fuera del mundo occidental.  Por ejemplo hace poco, en una colección de ensayos sobre reforma política y la “nueva” economía política en los países en desarrollo, Gerald Meier señaló que el “enfoque normal” (Figura 1) es entender la formulación de políticas como  un proceso lineal que va de las predicciones y prescripciones de los economistas [u otros asesores técnicos] a la autoridad normativa, a la opción por la que ésta opta, y la ejecución de la política y su resultado (1993:9-10).

Merilee Grindle y John Thomas también observan que muchos de los análisis de reforma en los países en desarrollo están basados en un “modelo más o menos lineal” del proceso de establecimiento de políticas: “…la reforma propuesta pasa al temario de acción gubernamental, se toma una decisión al respecto, y se aplica la nueva política o acuerdo institucional (con buenos resultados o no) (1991:121).  El esquema de este modelo lineal es una gráfica de toma de decisiones (Figura 2).

Estos autores incorporan todos ellos los términos y conceptos del modelo de etapas en sus propios marcos conceptuales.  También tratan de modificar y ampliar dicho modelo al concentrarse en factores contextuales que influyen sobre la conducta de los actores en el proceso del establecimiento de políticas en diferentes momentos. [8]

La principal crítica que hacen Grindle y Thomas del modelo de etapas (o “lineal”, como ellos lo llaman) es que se concentra en la primera parte del proceso; es decir, que las entidades donantes internacionales tienden a prestar más atención al análisis de políticas que a su aplicación. “Este modelo lineal ha alentado a los organismos internacionales a … fortalecer el análisis de políticas en los países en desarrollo, con la esperanza de que un buen análisis resulte en una buena toma de decisiones y por ende en buenas políticas” (124).  Pero, aunque indican que conviene tener un mejor análisis de políticas a nivel de país, observan que no se puede dar por sentado que la identificación de las opciones apropiadas vaya a resultar en su adopción y, debido a que la labor de convertir las políticas en programas comienza en su mayor parte después de tomar una decisión, Grindle y Thomas temen que la preocupación de las entidades donantes por el análisis de políticas resta atención a apoyo ulterior que se necesita para su aplicación.  A falta de dicho apoyo muchas reformas normativas no se llevan a cabo, o si tienen lugar producen resultados no planeados y con frecuencia insatisfactorios.

Quizás estén justificadas dichas inquietudes, pero atribuir los fallos en la aplicación de políticas a la excesiva dependencia (tácita o de otro tipo) de los donantes en un modelo lineal de establecimiento de políticas es claramente simplista (y ciertamente asigna excesivo poder a los modelos).  Digamos de nuevo que lo importante es no suponer que la formulación de políticas es un proceso particularmente coherente y racional, con un principio, una parte media y un fin, en el que cada una de dichas partes desemboca lógica e inexorablemente en la siguiente.  Las políticas no se producen en una cadena de ensamblaje.  Puede que resulte muy útil pensar en el establecimiento de un temario, la toma de decisiones y la ejecución de la política como etapas separadas del proceso, que frecuentemente (aunque no siempre) implican la participación de diferentes personas y procesos; pero no necesariamente tiene que ir una etapa detrás de la otra, o seguir un camino sistemático o normal.

Grindle y Thomas presentan una versión más interactiva del modelo de etapas.  Su principal aporte es indicar que “una iniciativa de reforma normativa puede cambiar o cancelarse en cualquier etapa…, debido a las presiones y reacciones de quienes se oponen a la misma” (1991:126); pero en este modelo modificado (ver la Figura 3) el conflicto normativo tiende a centrarse en la parte del proceso donde la iniciativa de reforma ha sido aceptada en principio por las autoridades encargadas de la toma de decisiones en alguna oficina gubernamental, y está pasando por los cauces para recibir las restantes ratificaciones y finalmente ser puesta en práctica.  La mayor parte de la actividad decisiva en el establecimiento de políticas surge después de estas etapas iniciales de toma de decisiones, frecuentemente es difícil saber cuándo tiene lugar una decisión de autoridad, que lleve a aplicar la política y hacer que se cumpla.  Grindle y Thomas nos advierten que a veces lo que parece ser una decisión de autoridad puede que a fin de cuentas no lo sea.

Ahora bien, todo esto puede simplemente ser una forma rebuscada de decir que la intención de aplicar una política no es lo mismo que la política en sí (Anderson 1977) y que quienes estén interesados en la reforma normativa tienen que entender la diferencia entre las dos cosas. Dada la falta de claridad e incertidumbre en los procesos de toma de decisiones en el seno de las instituciones, nuestra recomendación a dichas personas es que continúen luchando por lograr la aplicación, incluso después de que parezca que se ha obtenido el apoyo gubernamental para la iniciativa.

La incapacidad de aplicar o hacer cumplir una decisión gubernamental de autoridad es obviamente un problema de ejercicio del poder, que en sí mismo puede convertirse en objeto de iniciativas posteriores de reforma.  Podríamos definir esto como una situación de “política sin programas”. [9]

En cualquier caso, a medida que una iniciativa de establecimiento de política pasa por el gobierno, muchas de las autoridades encargadas de tomar decisiones a distintos niveles se ven envueltas en el proceso, y determinan en conjunto si la política acabará aplicándose (como programa), ya sea en su totalidad o en parte, o si simplemente no se llevará a la práctica.  Para mayor claridad, podemos decir que una iniciativa deja de formar parte del temario gubernamental normativo, si ha sido rechazada por los responsables de su aplicación y nadie dentro del gobierno o cerca del mismo quiere volver a retomar el tema.  En cambio, se sigue considerando parte del temario siempre que haya avances hacia su aplicación, aunque pierda o gane apoyo burocrático (o popular) por el camino.

Grindle y Thomas también arguyen de forma convincente que las características de la iniciativa propuesta tienen bastante que ver sobre dónde y cómo tiene lugar la contienda entre quienes la apoyan y rechazan.  La complejidad técnica y administrativa de la propuesta, la distribución de costos y beneficios, y el período en que tiene lugar (a corto o largo plazo), el grado en que alienta o limita una participación amplia, y otras variables, determinarán si el debate normativo se extiende a más esferas públicas, o si queda restringido a los círculos burocráticos y políticos del gobierno.

En otras palabras, la suerte final de una propuesta es también el resultado de cómo se formula en un principio –cómo se definen los problemas que hay que corregir, y las políticas que se ofrecen como soluciones.

La lección es que quienes participan en la definición del problema y la búsqueda de soluciones normativas necesitan prestar más atención a los tecnócratas y burócratas en los niveles intermedios, que son responsables de la transformación de las políticas en programas.  Hay que esforzarse por hacerles partícipes del proceso normativo lo más pronto posible.  Asimismo, posiblemente haya que continuar empleando durante las etapas de adopción y ejecución de la política las mismas tácticas de propugnación empleadas por los emprendedores normativos para introducir el asunto en el temario y generar apoyo para sus propuestas, debido a que también puede surgir fácilmente conflicto y oposición pública en estás áreas.  En otras palabras, las tácticas que normalmente relacionamos con la introducción de la política en el temario pueden ser asimismo de gran utilidad más adelante en el proceso.

Esto nos lleva de nuevo a la preocupación de Grindle y Thomas de que la concentración de los donantes internacionales en el análisis de la política resta apoyo a la etapa de aplicación, pero nos encontramos en posición de decir que tienen razón solamente a medias.  En los Estados Unidos, por supuesto, los analistas de políticas no siempre trabajan directamente para las personas que toman decisiones normativas, pero aunque lo hicieran, la mayor parte de los análisis no son utilizados como respuesta a interrogantes directos sobre las políticas en cuestión, sino que pasan a formar parte del acerbo de conocimientos que se acumula para abordar preguntas que puedan surgir en el futuro.

En África el análisis pasa a formar parte del proceso normativo por diversos caminos o vectores.  La Figura 4 trata de resumir dichos flujos de información e influencia.  Las líneas gruesas describen los caminos principales.  Observen que es más probable que el trabajo analítico defina las políticas de los grupos donantes, que tenga un impacto directo en la política nacional y las autoridades normativas.  Por supuesto que pueden intervenir otros factores, pero típicamente la información técnica tiene relativamente mayor impacto en las decisiones de las entidades donantes, que en las de los gobiernos nacionales.  Los donantes, claro está, pueden intentar influir directamente en la aplicación de política (por ejemplo ligando los fondos que se proporcionan a la realización de acuerdos paralelos (o condiciones), que especifiquen la forma de aplicar la política); o pueden tratar de influir en la manera de pensar las autoridades normativas mediante el diálogo (la presentación de argumentos racionales y convincentes).

Las líneas finas que van del trabajo analítico a las autoridades normativas representan el nexo débil del “conocimiento que se filtra”, en cuyo caso hay menor probabilidad de que el análisis lleve directamente al cambio de política; pero, con el tiempo, la acumulación de pruebas y razonamientos en apoyo de ciertas iniciativas influye en la toma de decisiones.  La flecha que conecta el trabajo analítico con los grupos de propugnación indica la forma en que la investigación y el análisis pueden contribuir al proceso de establecimiento de políticas a través de grupos o actores que no formen parte del aparato normativo formal del gobierno.

Finalmente las flechas en el sentido de las agujas del reloj, que enlazan el análisis y la aplicación (en la parte superior e inferior de la Figura 4) representan la posibilidad (¿lo ideal?) de una relación más directa entre la investigación y la acción, a través, por ejemplo de un enfoque en la ejecución que considere los proyectos más bien como experimentos normativos que como consecuencia de modelos o planes predefinidos (Rondinelli 1993).

Normalmente los lazos entre la investigación, el análisis de políticas y las decisiones normativas son complejos y suelen ser problemáticos, pero, como sugiere la Figura 4, se vuelven incluso más problemáticos cuando el conocimiento normativo lo generan investigadores y analistas contratados por el gobierno de un país (o por donantes internacionales) para beneficio de las autoridades normativas en gobiernos de otros países.

La introducción o transmisión de los resultados de la investigación y análisis al proceso normativo normalmente se llama diseminación o distribución de la investigación.  Muchos de los documentos recientes sobre el uso del conocimiento sugieren incluso que si los investigadores y analistas realmente quieren influir en la política no pueden simplemente dejar la diseminación de su investigación en manos de otros, sino que ellos mismos tienen que adoptar un papel propugnador.

Los modelos de etapas que acabamos de repasar también instan a los analistas a ser más sensibles a la complejidad del proceso de toma de decisiones en el seno de las instituciones gubernamentales, y a la realidad de traducir la política en programas, aunque no nos indican cómo traducir las propuestas en políticas.  Lo que se ha escrito sobre el establecimiento del temario es más informativo a este respecto.

El Proceso de establecimiento de políticas –Temarios y flujos múltiples El “temario” es la lista de temas o problemas que en un momento determinado están recibiendo atención de las autoridades gubernamentales y la gente fuera del gobierno estrechamente relacionada con ellas.  Dichas autoridades atienden sólo unos pocos de todos los temas en que podrían concentrarse.  El proceso de establecimiento del temario consiste en reducir la totalidad de temas que podrían recibir atención, a los que de hecho la reciben.  La capacidad más bien limitada de la gente para atender muchas cosas diferentes a la vez es también una característica de los sistemas políticos, y donde se hace la selección es en el establecimiento del temario.

El principal interrogante a este respecto es por qué algunos temas o problemas reciben preponderancia en el temario, y otros no.  La respuesta normalmente es resultado del reconocimiento y definición de los problemas, la elaboración de soluciones y el contexto político --que pueden considerarse tres corrientes en el proceso, o procesos, mediante las que los participantes influyen en el temario (como sugiere John Kington (1984).  La gente reconoce la existencia de problemas, genera propuestas de cambio normativo y participa en actividades políticas, como campañas electorales y cabildeo, mediante grupos de presión.  El modelo hace distinciones analíticas entre la gente y los procesos o actividades, por lo que cada participante puede, en principio, formar parte del proceso de reconocimiento de problemas, formulación de propuestas y actividades políticas, aunque en la práctica los participantes normalmente se especialicen hasta cierto punto en uno de los tres procesos; los académicos, por ejemplo, tienden a estar más envueltos en la formulación de propuestas que los políticos, que pocas veces redactan documentos normativos detallados.

Problemas.  Las condiciones sociales que no se definen como problemas, y para las que no se proponen alternativas, nunca llegan a constituir cuestiones normativas, ni pasan al temario de los encargados de tomar decisiones.  El gobierno simplemente no hace nada.  Para que una condición social se considere un problema, la gente tiene en primer lugar que reconocerla como tal y convencerse de que es necesario hacer algo para cambiar las cosas.  Hay que presentar y aceptar argumentos de que la mala situación se debe a causas bajo el control humano (y no simplemente considerarla como algo inevitable o parte de la naturaleza) y que puede haber una solución gubernamental.  Sólo de ese modo podrá considerarse la situación como un problema de política social.

Por lo tanto, para que un problema reciba la atención de las autoridades gubernamentales hay que tener un entendimiento o imagen del mismo que lo enlace a una posible solución gubernamental.  El virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) y el SIDA, por ejemplo, constituyen un hecho en la fisiología humana que obviamente ha estado presente durante cierto tiempo antes de ser reconocido como una enfermedad específica.  Pero ha sido sólo a medida que hemos llegado a conocer la etiología del VIH, la forma de transmisión del virus y sus repercusiones sociales y económicas, que se ha convertido en un problema de política social; y ahora reconocemos que el gobierno puede tomar medidas para reducir la transmisión de la pandemia (protegiendo el suministro de sangre, promoviendo conductas sexuales sin riesgo, etc.)

Muchos otros problemas pueden asimismo considerarse como desgracias privadas que atañen a quienes las sufren, o como fallos en la política social que el gobierno debe abordar.  Pero para atraer la atención del gobierno los problemas privados tienen que verse relacionados con causas públicas.  Por ejemplo, cuando una mujer joven abandona la escuela secundaria debido a un embarazo no planeado, quizás se trate de una desgracia personal; pero cuando las organizaciones de mujeres y los educadores se quejan de que el embarazo entre adolescentes supone una amenaza para el crecimiento de la población activa capacitada, y que ello mina el desarrollo económico, dichos embarazos constituyen un problema para el gobierno que requiere una respuesta gubernamental. Cuando la desgracia personal se traduce en un problema para los objetivos educativos y de crecimiento económico, se convierte en algo de interés para las autoridades normativas.  La presentación de razonamientos y la creación de imágenes normativas juegan un papel importante en este proceso.

Las muchas y diversas implicaciones que normalmente tiene un problema hacen que pueda enlazarse con diferentes imágenes, que pueden ser manipuladas por los participantes en el proceso normativo para apoyar sus propios intereses.  De hecho esta manipulación es común en la política:  “La definición del problema es la manipulación activa de imágenes de situaciones por actores políticos que compiten entre sí.  Las situaciones acaban definiéndose como problemas mediante una descripción estratégica de sus causas” (Stone 1989).  La forma en que una comunidad entera de expertos acaba aceptando una causa en vez de otra es un proceso complejo.  Baste decir que no existe ningún participante que por sí pueda determinar cuál será la imagen o visión normativa que acabe por prevalecer, sino que las definiciones y versiones que predominan surgen de un proceso de diálogo y debate que tiene lugar en el seno de diferentes coaliciones y redes, y entre ellas.

A veces las autoridades gubernamentales encargadas de tomar decisiones son conscientes de los problemas, simplemente porque un indicador sistemático muestra su existencia.  Los coeficientes de enfermedad, vacunación, mortalidad infantil, etc. son ejemplos comunes de indicadores sistemáticos.  Las autoridades normativas y quienes las rodean utilizan indicadores para evaluar la magnitud de un problema y determinar si está cambiando (para bien o para mal).  Pero dichos indicadores, y los estudios que los generan no siempre llevan directamente a la definición de un problema de política social, ya que no presentan un simple reconocimiento transparente de los hechos.  Puede haber debates explosivos sobre la metodología empleada en la recopilación de los datos; e incluso cuando se haya llegado a un acuerdo sobre los aspectos metodológicos, se necesita interpretar los datos, que no hablan por sí mismos.

Con frecuencia es suficiente un suceso catalizador, como un desastre o una crisis, para que se preste atención al problema; o quizás un poderoso símbolo se vuelve popular, o una autoridad encargada de tomar decisiones tiene una experiencia personal que le hace reflexionar sobre el problema.  La investigación biomédica, por ejemplo, tiene esa ventaja, debido a que las personas importantes tienen poblemas de salud (al igual que la gente normal), o los tienen sus familias y amigos, y dicha experiencia personal puede llevarles a concentrar su atención en una enfermedad en particular y en el modo de aliviarla.  Los símbolos (al igual que las experiencias personales) también suelen servir para reforzar algo que ya está ocurriendo, aunque normalmente no son los principales móviles en el establecimiento del temario; pero los símbolos pueden volverse populares y tener un importante papel en concentrar la atención.

Soluciones. Se ha dicho que en los países industrializados las autoridades electas y las personas nombradas por éstas son más cruciales en el establecimiento de temarios que los servidores públicos o los activistas fuera del gobierno.  Los funcionarios de carrera, los tecnócratas, los académicos y los propugnadores de políticas que forman parte de organizaciones no gubernamentales juegan todos ellos un papel más activo en plasmar y proponer alternativas y soluciones normativas.  En otras palabras, el temario propiamente dicho tiende a establecerse por fuerzas y actores políticos fuera de la comunidad de investigadores y analistas, y luego los políticos se dirigen a dicha comunidad para obtener propuestas que respondan a sus inquietudes y puedan constituir soluciones para los problemas.

Esta misma división general del trabajo también parece funcionar en África, excepto que las comunidades normativas en dicho país tienden a estar más estrechamente relacionadas con el gobierno y mejor ancladas en el sector público.  En muchas naciones africanas (probablemente la mayoría) las autoridades públicas juegan un papel central y muy visible en el establecimiento del temario.  De hecho Grindle y Thomas (1991) aducen que en los países en desarrollo generalmente dichas autoridades son mucho más importantes en más aspectos de la formación de políticas que sus homólogos en las naciones industrializadas de occidente.  Los gobiernos tienden a ser más centralizados, estar más aislados, y a jugar un papel más central e intromisorio en el manejo de la economía.  Una consecuencia de ello es que la información normativa pertinente y los expertos tienden a estar dentro de los círculos gubernamentales, es decir que las comunidades normativas (o subsistemas) están constituidas principalmente por tecnócratas gubernamentales, junto con investigadores basados en otras instituciones del sector público (universidades, instituciones de capacitación, escuelas de salud pública, etc.)  Por ello en África las soluciones y alternativas normativas son propuestas en su mayoría por gente dentro del gobierno o estrechamente ligada con el mismo, aunque reciban contribuciones técnicas de entidades donantes internacionales.

Sin embargo las opciones que estas “elites normativas” tienen ante sí no se ven determinadas totalmente por intereses de clase, grupos organizados, condiciones o actores internacionales, y restricciones históricas o culturales (Grindle y Thomas 1991).  Dichos factores contextuales pueden definir los límites externos de las opciones normativas, pero siguen dejando capacidad de acción.  Cada vez con mayor frecuencia las elites normativas de los países en desarrollo se guían por una considerable orientación hacia la resolución de problemas, y muchas de ellas también son sensibles a los aspectos estratégicos del establecimiento de políticas.  En los estudios de caso de Grindle y Thomas, dichas elites parecían tener considerable capacidad para pensar de forma estratégica en lo referente a enfrentarse a la oposición, aprovechar los momentos oportunos y formar una coalición de apoyo a la reforma.  Asimismo, frecuentemente tenían conocimiento detallado de las relaciones jerárquicas e interacciones burocráticas que podían ayudar u obstaculizar sus esfuerzos de reforma…No solamente tenían sus soluciones preferidas para problemas normativos o institucionales, sino que contaban con la capacidad de generar estrategias para alentar la adopción o prosecución de las mismas.  En muchos casos ello requería una cuidadosa y sensible preparación del contenido de la reforma, así como presentarla en el momento y la secuencia oportunos, y llevar a cabo tareas para movilizar apoyo y enfrentarse a la oposición (1991:9).

En África las organizaciones no gubernamentales y los grupos de interés del sector privado con interés en un área normativa en particular están generalmente más limitados que las elites políticas de Grindle y Tomas, en cuanto a su capacidad de influir o atraer la atención de las autoridades encargadas de la toma de decisiones --aunque sólo sea porque generalmente se encuentran menos organizadas, cuentan con menos recursos, y están menos familiarizados con actividades de propugnación, o son más renuentes a participar en ellas.

Ello tiene dos implicaciones bastante obvias.  En primer lugar, si los ejecutores y reformadores de políticas quieren promover un cambio específico en la política sectorial tienen que concentrar su atención en las elites normativas dentro del gobierno, y en los gerentes de nivel medio responsables de traducir los mandatos normativos en programas; y en segundo lugar, si los reformadores quieren promover cambios más fundamentales en el proceso normativo –por ejemplo, para que exista mayor participación en el establecimiento de políticas—necesitarán el apoyo de las organizaciones no gubernamentales y grupos de interés con participación más activa.

Obviamente, en África la presencia de donantes internacionales, que quizás tengan diferentes prioridades o intereses, e incluso no compartan opiniones entre sí, complica el establecimiento del temario y la presentación de las alternativas normativas.  (Uganda, para citar un ejemplo, recibe apoyo en sus actividades de sanidad y población de más de treinta donantes multilaterales y bilaterales, y organizaciones no gubernamentales internacionales).  Por otra parte sólo unas pocas entidades donantes tienen los recursos políticos (es decir, financieros) para ejercer una influencia directa en los temarios gubernamentales.  El Banco Mundial, por supuesto, es una de ellas.  Los cálculos de los políticos, en términos de costo y beneficio, tienen claramente en cuenta las políticas y prácticas de préstamo del Banco, por lo que dicha entidad influye en la importancia que se da a temas y problemas concretos en el temario gubernamental.  Por otra parte también es obvio que el personal técnico del Banco está muy envuelto en el flujo normativo, que conlleva la identificación de problemas, la presentación de soluciones y la redacción de propuestas para la reforma normativa.  Dicho esto, las entidades internacionales como el Banco Mundial, cuyos recursos les permiten un acceso bastante directo al temario gubernamental, tienden a ser la excepción, ya que los donantes suelen jugar el papel más activo en el desarrollo y promoción de las opciones o soluciones normativas.

Contexto Político.  La tercera serie de explicaciones sobre cómo una cuestión o problema surge o desaparece del temario, tiene que ver con el contexto político.  Los acontecimientos políticos van a su propio ritmo, siguiendo una dinámica y reglas propias, independientemente del reconocimiento del problema o la formulación de propuestas normativas, y los sucesos en la esfera política pueden tener gran influencia en el establecimiento del temario; por ejemplo, un nuevo gobierno, cambio de ministros, o una alteración importante en el ánimo nacional (especialmente si se expresa en forma de protestas públicas) pueden llevar a que se incluya o retire un asunto del temario.

Los acuerdos en el contexto político generalmente se obtienen como resultado de negociaciones, más que por argumentos convincentes.  Típicamente los políticos usan un cálculo de “factibilidad política” para decidir si deben asignar prioridad a un asunto en el temario normativo, y las decisiones que definen dicho temario suelen deberse más bien a un análisis de los costos y beneficios políticos relacionados con el problema o la seria consideración que se dé a una propuesta normativa, que a la importancia analítica o técnica de la propuesta o el tema en sí.  Por otra parte también son cruciales para el establecimiento del temario los lugares institucionales o políticos en que se definen y debaten los problemas y soluciones normativas, por lo que dicha consideración ocupa un lugar importante en las estrategias de quienes participan en el proceso.

Corrientes múltiples y emprendedores de políticas En este modelo de corrientes múltiples existen tres procesos que fluyen por el sistema: la corriente de problemas, el flujo normativo y el contexto político.  La corriente de problemas abarca las formas en que circunstancias sociales pasan a definirse como problemas y a acaparar la atención de la gente dentro del gobierno y en torno al mismo. Esto tiene lugar generalmente por la presencia de indicadores sistemáticos, o por sucesos, como desastres y crisis, que atraen dicha atención, o por el uso estratégico de imágenes y símbolos, o la retroalimentación derivada del funcionamiento de programas existentes.  El flujo normativo es donde se generan las alternativas y propuestas, es decir las opciones (generalmente en el seno de comunidades de especialistas).  El contexto político viene dado por acontecimientos como cambios de gobierno, movimientos de personal administrativo o legislativo, y las actividades coordinadas de grupos de interés.

Las distintas corrientes (la corriente de problemas, la normativa y el contexto político) son independientes entre sí. •          Los problemas se reconocen y definen siguiendo procesos diferentes de los que tienen lugar en el contexto normativo y los acontecimientos políticos. •          Las opciones normativas se desarrollan siguiendo un criterio de selección propio, sean o no soluciones a problemas reconocidos como tales, o respondan a consideraciones de tipo político. •          Los acontecimientos políticos surgen por su cuenta, frecuentemente de forma imprevisible, estén o no relacionados con problemas o propuestas normativas.

Hay veces en que las tres corrientes convergen.  Un acontecimiento en el contexto político, como un cambio de gobierno, puede hacer seguir un camino normativo diferente, porque las propuestas que se ajustan a dicho cambio pasan a primer plano y forman parte del clima político prevaleciente.  O bien surge un problema urgente que requiere atención y se le anexa una propuesta normativa como solución (Kingdon 1984).

La cadena completa combina los tres flujos (problemas, cuestiones normativas y contexto político) de forma global (Ver la Figura 5).  Los actores políticos se preocupan por un problema, buscan soluciones normativas, y aprovechan una situación de receptividad política para impulsar la atención al mismo y darle solución.  Los propugnadores de una nueva iniciativa normativa aprovechan el momento político propicio pero aducen que su propuesta soluciona problemas existentes.

Y en diferentes puntos del camino puede haber conexiones parciales entre los flujos: •          Entre soluciones y problemas, sin que exista un clima político receptivo. •          Entre el contexto político y las propuestas, sin que se esté resolviendo un problema importante. •          Entre la situación política y los problemas, sin que exista una clara opción normativa que propugnar.

Pero la convergencia total de las tres corrientes hace mucho más probable que una cuestión permanezca en el temario gubernamental de toma de decisiones, y hace más factible que se expida y acabe ejecutándose una decisión de autoridad.

Si falta uno de los tres elementos (la solución no está lista y disponible, o bien no se refiere a un problema suficientemente destacado, o no tiene apoyo del contexto político) la presencia del asunto en el temario es transitoria.

La oportunidad puede presentarse momentáneamente, y perderse si no surge una conexión rápida, por lo que puede que se introduzca un asunto en el temario, pero que sólo permanezca en él  por un breve período de tiempo.  Es posible que un presidente le dé gran prioridad, o que algo que atraiga la atención pública [como una epidemia] cree una oportunidad, pero el asunto desaparecerá rápidamente del temario si no confluyen las tres corrientes antes citadas (Kingdon 1984).

¿Cómo se establecen dichas conexiones? Kingdon aduce que los “emprendedores” de políticas (intermediarios) juegan un papel esencial en la convergencia de las tres corrientes.  La mayor parte de los estudios de caso sobre formulación de políticas dicen que hay alguien, o un grupo pequeño de personas, que ocupan un papel crucial en hacer que un asunto reciba especial atención en el temario.

Dichas personas son propugnadores de políticas que están dispuestos a invertir recursos para conseguir lo que esperan; no son personas con un puesto específico, sino que pueden encontrarse en muchos lugares dentro y fuera del gobierno.

Los emprendedores de políticas luchan para que el problema se defina de forma que se pongan de relieve los indicadores que hagan resaltar sus inquietudes.  Aprovechan las oportunidades que les ofrecen sucesos que captan la atención pública.  Tratan de lograr que las autoridades normativas vean los problemas desde una perspectiva personal.  Buscan símbolos arrolladores que condensen la expresión del problema; y promueven el tipo de retroalimentación sobre el desempeño actual del gobierno que tiene repercusiones sobre el temario (conferencias de prensa, cartas, tarjetas de calificación del gobierno, visitas a funcionarios importantes, etc.) [10]

En lo que se refiere a las soluciones normativas o propuestas, los emprendedores de políticas también son claves en el largo proceso de preparación que generalmente precede y contribuye al apoyo generalizado de una idea (“que surge en el momento oportuno”).  Escriben monografías, celebran audiencias, logran la cobertura de la prensa, y se reúnen sin cesar con cualquiera que remotamente pueda impulsar su causa.

El papel del emprendedor de políticas tiene varias implicaciones en cuanto a la forma en que entendemos el proceso normativo.  Primero los socioeconomistas con frecuencia señalan los cambios en las estructuras políticas o sociales como causa del cambio normativo, mientras que los periodistas (que en cierta forma también participan en la formulación de políticas) tienden a poner de relieve la presencia de la persona esencial en el momento y el lugar oportunos.  Las oportunidades, como sabemos, surgen debido a factores y sucesos fuera del control de los emprendedores de políticas, pero quienes tienen éxito en su empeño están listos para aprovecharlas cuando llegan; es decir que si bien las oportunidades normativas son el resultado de condiciones contextuales más amplias, el enlace de los elementos necesarios se debe a la actividad emprendedora individual.

Para tener éxito en esta empresa, según Kingdon, no se requiere gran sensibilidad o perspicacia, sino persistencia.  Los emprendedores de políticas están siempre pujando por hacer realidad sus propuestas, haya oportunidades o no para ellas.  También tratan de establecer enlaces entre problemas, soluciones y el contexto político antes de que surja la oportunidad; de forma que, cuando ésta llega, ya tienen lista una iniciativa política (que ha adquirido un cierto nivel de aprobación, apoyo e ímpetu).

Corrientes múltiples y la realidad política en África   Este es un modelo del proceso normativo muy diferente al modelo de etapas.  Los sucesos y las acciones que determinan la formulación de políticas no tienen lugar por pasos o etapas individuales, sino que son el resultado de la coexistencia de corrientes de actividad independientes que fluyen por el sistema, cada una impulsada por su propia dinámica.  No hay una corriente única que sea decisiva en el proceso normativo, sino que diversas corrientes convergen cuando surge una oportunidad.  En este modelo los participantes no identifican problemas y luego buscan soluciones a los mismos, sino que  con frecuencia llevan proponiendo soluciones mucho antes de que se adopte su propuesta como solución a un problema importante.  Aquí no se establecen temarios y luego se examinan sistemáticamente las opciones normativas, sino que generalmente la política presentada como alternativa está lista de antemano en espera de que surja la oportunidad de presentarla.

Consideramos este tipo de modelo atractivo por varias razones. Reconoce que el proceso normativo es fluido, e incluso desordenado, pero comprensible en su mayor parte; y el modelo ayuda a explicar cómo los emprendedores de políticas (ya sean individuos u organizaciones) influyen en cuestiones normativas al establecer enlaces entre las diversas corrientes.  El modelo reconoce el papel de las ideas (el conocimiento y la información) en los cambios normativos, sin dar por sentado que los gobiernos siempre adoptan un enfoque racional en la toma de decisiones.

Este modelo se basa en estudios empíricos sobre lo que ocurre en la formulación de la política federal en los Estados Unidos pero, debido a que refleja mucha de la naturaleza aparentemente confusa del contexto político y de la toma colectiva de decisiones, creemos que puede aplicarse bastante bien en otros lugares, puesto que la actividad normativa en todo el mundo implica la toma de decisiones colectivas en circunstancias de ambigüedad e incertidumbre.

Para resumir: el modelo de corrientes múltiples crea orden en la confusión del establecimiento de políticas gracias al concepto de clasificación temporal.  Parece que están ocurriendo muchas cosas al mismo tiempo; las tecnologías cambian sin que exista un entendimiento claro de las mismas, y también cambian las alianzas, preferencias y percepciones; por otra parte las soluciones, problemas, ideas, personas y varias opciones parecen estar entremezcladas, lo que impide hacer interpretaciones o conexiones claras.  En estas condiciones el orden surge de la disponibilidad simultánea de diferentes problemas, soluciones, participantes y oportunidades de elección.  La toma de decisiones implica un complejo mosaico que demanda atención, y la asignación de la atención, mediante la movilización de intereses y el establecimiento de temarios, es lo que da unidad al sistema.

Coaliciones de propugnación y reconocimiento de la necesidad del establecimiento de políticas La movilización de la atención es el objeto principal de las actividades de propugnación; y la mejor forma de lograr una movilización sistemática es mediante amplias coaliciones de propugnación.

Si el objeto es traducir el conocimiento sobre el establecimiento de políticas más directamente en acciones, la actuación lógica, sin lugar a dudas, es trabajar más por apoyar las coaliciones de propugnación, entendiendo y por ellas alianzas entre participantes situados (idealmente) en una variedad de puestos dentro y en torno al gobierno, la comunidad académica, los medios de comunicación, el sector privado voluntario, los grupos de interés y las empresas. Hay dos instituciones, los medios de comunicación y los grupos de interés o propugnación, que son especialmente importantes.  A continuación repasamos la forma en que los medios de comunicación y los cabilderos transforman la investigación y el análisis en conocimiento práctico.

Medios de comunicación.  Los medios de comunicación son importantes en el establecimiento del temario generalmente de dos formas:  en primer lugar porque esbozan y expresan una apreciación simplificada, y con frecuencia simbólica, de cuestiones normativas; y en segundo lugar porque actúan como porteros.

Cuando los especialistas en el establecimiento de políticas tratan de explicar sus preferencias normativas a públicos más amplios o elites que sólo tienen un ligero interés en el tema, tienen que buscar una forma inteligible y simplificada de hacerlo, lo que desafortunadamente significa que los problemas normativos acaban por entenderse de forma simplificada y simbólica, incluso por quienes tienen una apreciación más sutil de la política.  Hemos llamado imagen normativa a la forma en que se entiende y debate una política en este contexto más amplio de intercambio político.  Las imágenes normativas son cruciales para generar mayor apoyo a un tema entre quienes antes se mostraban indiferentes y desinteresados.

Los medios de comunicación pueden jugar un papel esencial en comunicar una apreciación e imágenes simplificadas de temas normativos a públicos no especializados.  Las imágenes normativas, especialmente las presentadas por los medios de comunicación, son siempre una mezcla de información empírica y atracción emocional, que puede ser ligera o fuerte, pero siempre es persistente.  El componente emotivo o valorativo de las imágenes normativas (su tono o naturaleza) es crucial para movilizar el apoyo a favor (o en contra) de una política, y, a medida que el tono de las presentaciones en los medios de comunicación varía, digamos de negativo a positivo, también se alteran las posibilidades de que los propugnadores normativos movilicen apoyo para el cambio.

Sin embargo, cuando se les deja a su suerte, los medios de comunicación suelen tener dificultades para informar sobre cuestiones normativas complicadas.  Con frecuencia prefieren tomar partido por uno u otro lado, y presentar los temas en forma de contienda o competición, o bien tienden a concentrarse en un sólo aspecto de un tema multidimensional.  Como decíamos, el aspecto del asunto normativo en que decidan concentrarse los medios de comunicación repercute grandemente en la posibilidad de movilizar apoyo para que dicho asunto se convierta en política.  En resumen, los medios de comunicación son importantes aliados para movilizar apoyo a nuevas iniciativas normativas, debido a su importante papel en establecer una apreciación simplificada de los problemas, crear imágenes normativas, y definir el tono del debate político.

Pero los medios de comunicación también tienen una importante función como porteros.  La atención pública es un recurso limitado, y las funciones de portero son cruciales para determinar qué temas recibirán atención pública y cuáles no.  Los medios de comunicación están en una situación potencialmente privilegiada por tres razones:  ayudan a coordinar y enlazar actividades normativas pertinentes entre una variedad de instituciones; ayudan a los actores que trabajan de forma no coordinada en el proceso a estar al tanto de las actividades que realizan cada uno por su cuenta; y monitorean las tendencias en la opinión pública a nivel nacional o internacional.  Lamentablemente, la atención limitada que caracteriza la forma en que los seres humanos procesan la información, también constituye una característica de los medios de comunicación, por lo que éstos raramente se concentran durante mucho tiempo en una cuestión normativa en particular, por ello una de las tareas básicas de cualquier programa de propugnación es ayudarles a mantenerse enfocados en los aspectos esenciales del problema normativo.

Cabilderos.  Hoy en día los cabilderos ponen el valor máximo en la información (en forma de argumentos razonados).  Al presentar su razonamiento frecuentemente utilizan la investigación y el análisis que apoyan su postura.  Obviamente eligen la información de forma selectiva y tratan de interpretarla a su modo, pero lo que tienen que ofrecer a las autoridades normativas es su credibilidad.  Si distorsionan los hechos o no son capaces de preparar a las autoridades normativas para responder a los argumentos de la oposición, pierden credibilidad y acceso al poder.

Los actores en el establecimiento de políticas pueden incluso preferir obtener la información de grupos de propugnación, en vez de académicos o expertos que supuestamente tienen una actitud neutra, debido a que con dichos grupos la causa que se promueve es conocida y se puede tener su sesgo en cuenta al interpretar la información.  Mientras que las autoridades normativas quizás consideren con escepticismo a los expertos que dicen adoptar una posición neutra, por la sospecha de que realmente van buscando algo (aunque no esté claro qué).  Así es que una posición neutra no necesariamente garantiza credibilidad, y la propugnación no necesariamente es contraria a la integridad intelectual.

Los cabilderos profesionales en Estados Unidos quizás no sean el mejor modelo para los grupos de propugnación en África, pero su capacidad y maña para ganar voluntades puede serles valiosa.  UNICEF, por ejemplo, ha estado participando mucho en la construcción de coaliciones bajo el rubro de “movilización social”, y ha sido muy explícita en cuanto al valor del mercadeo y las relaciones públicas en su propio trabajo de propugnación, tanto con los gobiernos como entre la población (Fraser 1994, UNICEF 1994).

Investigación, análisis y propugnación – Un marco conceptual El repaso del tema de las estrategias que se utilizan para crear coaliciones de propugnación mediante el mercadeo o la movilización social va más allá del alcance de este documento, pero hemos señalado algunas de las formas en que la investigación y el análisis forman parte de la propugnación de políticas.

Comenzamos por preguntarnos la forma en que la información pasa a formar parte del proceso normativo.  Descubrimos que el efecto de la investigación en la toma de decisiones es algo difícil de discernir a corto plazo, y que tiende a subestimarse su influencia si la evaluación de impacto se refiere a períodos relativamente cortos.  El conocimiento puede filtrarse de forma gradual al contexto normativo, o puede acumularse para su uso en el futuro, pero a la larga acaba influyendo en el establecimiento de políticas, por lo que parece razonable esperar que esta tendencia general también tenga lugar en África.

No hay duda de que para incrementar el ritmo en que el conocimiento técnico es utilizado por las autoridades normativas en África hay que elevar la velocidad con que llega a sus manos (o a sus mentes); pero puede que eso, su diseminación sin más, no sea suficiente, porque incluso en Estados Unidos, donde existe mucha información, la relación entre el conocimiento y el establecimiento de políticas (y entre la comunidad investigadora y analítica y las autoridades normativas) no es un proceso fácil.  ¿Significa esto que conviene que los analistas de la información adopten el papel de propugnadores de la misma?

Quizás sí, en cierta forma.  Una opción es actuar a través de otras instituciones que ya estén participando en el contexto político.  Los medios de comunicación pueden servir de enlace, y también pueden hacerlo grupos de interés o cabildeo, aunque en ambos casos existen puntos negativos.  Los medios de comunicación tienden a ser sensacionalistas.  Los grupos de propugnación tienden a estar interesados en el avance de alguna causa en particular, aunque hacen contribuciones analíticas a la corriente normativa, y de paso frecuentemente logran traducir la información técnica en conocimientos de utilidad en el contexto político.  Asimismo juntos pueden llevar a una apertura en el diálogo y el debate, de forma que tenga lugar en más lugares y que se aliente mayor participación, lo que puede acelerar el proceso de toma de conciencia de la necesidad del establecimiento de políticas.

La confluencia del análisis y la propugnación normativa en un marco único es sólo un paso inicial para desarrollar una estrategia integral que promueva un proceso mejor orientado y con mayor información.  Un avance al respecto es identificar los elementos estratégicos y actividades que constituyen un programa de “comunicaciones normativas” (por llamarlo de alguna forma).  A este respecto el marco se organiza en torno al establecimiento del temario y las coaliciones de propugnación (ver a continuación).  Lo primero requiere procesos y actividades mediante los que los investigadores y analistas normativos pueden ejercer mayor influencia en la toma de decisiones (hay quienes piensan que en términos generales el establecimiento del temario es la fase más importante del proceso normativo).  Las coaliciones de propugnación, para estos efectos, se definen como la red de personas y organizaciones interesadas en una serie específica de temas normativos.  Podemos pensar que son la infraestructura que permite el flujo de comunicaciones sobre el establecimiento de políticas.

*** De hecho el volumen de monografías editado por Gerald Meier se dedica principalmente a mostrar cómo la política y los políticos minan el concepto racional macroeconómico de establecimiento de políticas, siendo la excepción más notable la aportación de Merilee Grindle.

Por ejemplo, existe el caso de la política oficial (de bastante apoyo) de la  Costa de Marfil.  Lleva en los libros durante muchos años pero todavía no ha habido provisión de servicios de planificación familiar.

Jim Grant, de UNICEF, es quizás el más conocido de los emprendedores –o “adalides”- del establecimiento de políticas en salud pública internacional (casi todos los informes de la UNICEF sobre el estado de los niños del mundo (The State of the World’s Children) muestran muchos ejemplos del uso retórico de indicadores estadísticos y atractivas imágenes y símbolos normativos; pero también pueden encontrarse emprendedores menos visibles en todas las áreas del establecimiento de políticas. Para ver ampliados los esquemas siguientes dé un click sobre ellas.

Modelo lineal de formulación de políticas

Modelo lineal de formulación de políticas (2)

Modelo interactivo de formulación de políticas

Papel del análisis en la formulación de políticas

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